国家治理现代化视域下的城乡基本公共服务均等化

张晖
中国农业大学马克思主义学院院长、教授
摘 要
实现城乡居民基本公共服务均等化是国家治理体系和治理能力现代化的体现。当前城乡基本公共服务均等化水平与地方经济发展水平不成正比,城乡基本公共服务政策之间难以实现有效对接,城乡基本公共服务的供给效率亟待提高,城乡公共文化与公共安全非均等化较为突出等问题依然存在。在国家治理现代化视域下,亟需加大改革创新力度,完善城乡基本公共服务均等化的公共财政制度,加强信息化建设推进城乡基本公共服务政策的统筹管理,建立健全城乡基本公共服务多元有效供给机制,增加乡村基本公共服务供给,逐步缩小城乡基本公共服务差距。

国家治理现代化包括城乡基本公共服务治理的现代化,公共服务是国家治理体系和治理能力的具体体现。党的十九大报告提出要“推进基本公共服务均等化,逐步缩小城乡区域发展差距”。这是党和国家坚持和完善中国特色社会主义制度,着眼于促进城乡融合发展,不断推进国家治理体系和治理能力的现代化,全面建设社会主义现代化国家的重要决策,对于破除城乡二元结构,保障城乡共享改革发展成果,促进社会公平正义,实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大意义。随着中国特色社会主义进入新时代,全社会对于公共服务的需求快速增长,如何在当前政府财力有限的情况下,推进城乡基本公共服务均等化,一条重要的路径就是从国家治理现代化的角度来审视城乡基本公共服务的供给问题,探寻推进城乡基本公共服务均等化的对策。

一、我国城乡基本公共服务均等化的实践成效

基本公共服务是由政府依照法律法规和政策,向全社会提供的基础性服务,旨在保障城乡全体居民个人生存和发展的基本需求,主要包括义务教育、劳动就业创业、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育、公共安全、环境保护等,其供给状况与经济社会发展水平和阶段相适应。随着我国经济社会发展水平的不断提高,城乡基本公共服务所包含的内容和标准也在不断地发生变化,服务的范围和数量、质量相应地也呈现出不断提升的趋势。

新中国成立初期至改革开放前,农村公共服务低水平覆盖,城乡公共服务非均衡性特征初显。新中国成立之初,在国内外现实条件的约束下,我国采取计划经济体制下重工业优先发展的战略,随着以户籍制度以及统购统销制度等一系列制度体系的实施,城乡分治的二元经济结构开始形成。国家财政收入重点用于城市建设和发展地方工业,并通过“剪刀差”和农业税等形式不断汲取农村资源。在这种资源单向流动和资金要素匮乏的状态下,城市基本公共服务供给主要是依靠国家财政支持,农村基本公共服务得到国家补助的范围和幅度相对较小,往往要依靠村集体或社队自行筹集解决资金,动员村民出工,以劳动代替资本,参与修路、挖渠、打机井等公共设施的建设。相比之下,农村公共基础设施、医疗卫生、文化教育、社会保障等公共服务等,呈现出以城市偏向为主导的结构性、制度性的非均衡特征。

改革开放以后,农村经济改革获得显著成效,农村公共服务得到一定程度的改善。1979 年后家庭联产承包责任制的实施,极大地调动了农民的积极性,释放了农村活力。但是,“统分结合,双层经营”的制度安排在一定程度上削弱了集体的内在力量,造成了农村公共产品供给的萎缩,过去修建的农田水利灌溉等公共基础设施由于缺乏维修资金等处于破损或废弃的状态,农业生产所需要的部分农村公共服务得不到有效满足。在此情形下,多方筹措资金成为政府在农村公共产品供给上的指导方针,广大农村采用乡(镇)统筹、村提留的变通方式供给公共服务,即“三提五统两工”。当桥梁、道路、水利设施等需要兴建或维修时,多由乡政府出面组织全乡各村民众集资修建,或者政府采取行政措施,加大提高统筹和提留款征收力度的方式筹集资金,从农户、乡镇企事业单位上交的承包款以及“三提五统”款项中支出费用。总体来看,这一时期由于农村改革成功的经济社会效应,再加上乡镇企业的蓬勃发展,农村的交通、通信、文化、卫生等基本公共服务得到了一定的发展。截止 1990 年年底,全国已建乡村道路 285 万公里;已有 4.58 万个集镇、254 万个村庄通上了电,各占全国集镇和村庄的 91%和 67%;已有 69.5%的乡(镇)设有邮电局、98.9%的乡(镇)通了邮路;97.2%的乡(镇)、43.4%的行政村通了电话;已有 2.48 万个集镇、37.55 万个村庄、2.15 亿人用上了自来水,改善了农村 4.23 亿人的饮用水条件;全国农村建立乡卫生院 48 140 个,床位 72.9 万张;乡镇广播站和村广播室 37.5 万个,广播喇叭 8 604 万只,农村广播通播率达 70.9%,入户率为 38.1%。

党的十三届四中全会以后,公共政策安排的城市偏向日益强化,农村公共服务持续性供给不足。1993 年,全国将“七所八站”等“三农”生产服务机构下放到乡镇管理,农村原有的基层社会化基本服务体系走向解体。1994 年,我国实行分税制改革,县级政府需将 75%的增值税和 100%的消费税上缴中央财政。虽然县和乡镇划分了税种,但县乡政府争饭吃的矛盾突出,形成乡财政无税可分的局面。农村经济发展水平较低,作为最弱一级的乡村财政,难以提供基本公共服务。此期间,随着社会主义市场经济体制改革的推进,市场经济的虹吸效应聚集更多要素资源在城市,国家为国企改革、价格体制、投融资体制等改革所带来的社会成本买单时,在资源要素分配上和政策制定中更多地考虑了城市的政治经济利益,“重城轻乡”,对农村农业的发展以及公共产品的供给支持不足。以义务教育经费为例,国务院发展研究中心 2001 年的调查显示,78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,省级财政负担 11%,中央政府负担不足 2%。而且,20 世纪 90 年代以后,国家财政支出中用于农业的投资份额总体上是下降的,1999 年为 8.2%,2000 年为 7.8%,2001 年为 7.7%,2002 年为 7.2%。国家财政投入的严重不足导致农村公共服务供给与城市差距进一步拉大。

党的十六大以后,农村基本公共服务在统筹城乡发展中不断提升。党的十六大报告中强调指出“城乡二元经济结构还没有改变”,统筹城乡经济社会发展是全面建设小康社会的重大任务。2003 年成为城乡公共政策出现转折的重要年份,公共财政覆盖农村正式提到政策层面;全面推行农村税费改革;开展新型农村合作医疗试点;开始建立农村公共卫生防疫体系和农村医疗救助体系等。2005 年,新农村建设开展后,各级政府加大了对农村道路、饮用水、用电、通讯等公共设施的投入,多数农村地区的公共服务水平和能力都有所提高。2006 年,党的十六届六中全会从公共财政体系建设角度提出要“逐步推进基本公共服务均等化”。国家财政开始全面介入农村公共服务领域,取消了针对农民的各项税费,限制地方政府通过收费方式发展公共服务。同时,国家更大力度地推行一系列惠民政策,2007 年起在全国范围内建立农村低保制度,2009 年开展新型农村社会养老保险试点,尤其是 2012 年 7 月《国家基本公共服务体系规划》的出台,更是将促进城乡基本公共服务均等化上升为国家实践。地方政府也陆续出台推进城乡公共服务均等化的规划、方案、政策等,推动着我国农村公共服务水平不断改善。党的十八大以来,农村基本公共服务蓬勃发展,城乡基本公共服务差距逐渐缩小。站在新的历史起点上,党的十八大报告明确提出基本公共服务均等化总体实现的目标。5 年多来,我国基本公共服务均等化进程明显加快,取得一系列历史性成就。城乡义务教育均衡发展深入推进,进城务工人员随迁子女在流入地公办学校就读的比例超过 80%;新型农村合作医疗政策基本覆盖了所有农村居民,报销范围逐年扩大,门诊和住院费用报销比例逐年提高,2016 年已分别达 65%和 75%;城乡居民养老保险制度实现整合,基本医保参保率超过 95%,大病保险覆盖全部城乡居民医保参保人员,国家基本公共卫生服务经费和城乡居民基本医疗保险补助标准分别提高到每人每年 40 元和 380 元;全国范围内已建立起农村低保制度,应保尽保,低保标准在逐年提高;现代公共文化服务体系建设积极推进,农村公共文化服务能力增强,广播、电视人口综合覆盖率均达到 98%;城乡公共就业创业服务和职业培训不断强化,城镇保障性住房和农村危房改造力度不断增强等。总体来讲,已经初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系,各级各类基本公共服务设施不断改善,国家基本公共服务项目和标准得到全面落实,保障能力和群众满意度进一步提升,为顺利实施乡村振兴战略,实现城乡融合打下了扎实的基础。

二、城乡基本公共服务均等化的问题反思

基本公共服务均等化关系到城乡居民的切身利益,也是城乡居民评价国家治理能力和水平的重要依据。近年来,居民最为关注的教育、医疗卫生等基本公共服务取得了较好成效,城乡间义务教育阶段基础设施和财政投入的协调性逐渐增强,农村医疗卫生机构、医疗设备和医疗水平等方面均有一定提升,农村居民看病问题得到了较好解决,社会保障得到了改善,农业生产的扶持力度加大,部分地区的基础设施也明显改观,城乡差距渐趋缩小。但是,依然存在如下问题。

1. 城乡基本公共服务均等化水平与地方经济发展水平不成正比

通常认为,经济发展水平较高的地区,其城乡基本公共服务均等化水平相应也会比较高。实际上,经济发展不一定能够促进城乡基本公共服务差异缩小。有研究表明,重庆、上海、天津 3 个城市经济发展水平较高,城乡医疗卫生差异指数较低,但经济较发达的广东省医疗卫生城乡差异却比较大,这表明医疗卫生城乡均等化水平和经济发展程度不完全相关。城乡基本公共服务均等化水平在很大程度上还受其他因素的综合影响,主要有两个方面:其一,GDP 增长导向,经济发展水平成为对地方官员考核的主要指标,各地政府为追求政绩往往过于注重经济建设,在一定程度上忽视了义务教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务项目。其二,我国现行财政体制制约了城乡基本公共服务的均等化供给。各级政府的公共责权划分不清,上下级政府之间的事权与财权、财力不对称,中央政府虽然逐渐明确了实现基本公共服务均等化的政策目标,但这些目标的具体实现主要是要依靠地方政府承担完成。基本公共服务职责层层分解至县乡基层政府,由于缺乏充足的财力,再加上均等化执行标准比较模糊,监督问责机制不完善,县乡政府提供基本公共服务均等化的内在动力和外部激励严重不足。

2. 城乡基本公共服务政策之间难以实现有效对接

城乡基本公共服务的“马太效应”是在城乡经济社会二元结构发展过程中,由系列城乡不平等、不公平制度政策长期累积演化造成的,极大地削弱了农民群体平等地享有国家公共产品供给的权利。尤其是城乡二元户籍制度,逐渐成为国家划分权利、义务以及资源分配时的重要依据。非农业户口居民享有国家提供的基本生活保障、住房、医疗、退休养老等公共服务,而农业户口居民则难以得到同等的公共服务。长期以来,依附在户籍上的教育、医疗、就业、社会保障等方面的差别化待遇,形成一种强势的“路径依赖”,不但影响城乡之间各要素的自由流动,而且引致政府行政管理方面的城乡二元化思维,即便是当前户籍制度改革已渐行推进的过程中,其依旧顽固性地存在。就新型农村合作医疗制度而言,大量外出务工人员事实上并未充分享受到这一制度所带来的便利,看病时遇到的缴费不便、报销困难等问题难以解决,限制了农民权益的实现。城乡基本公共服务政策之间不能有效对接,不但不利于实现城乡基本公共服务均等化,而且造成了新的城乡二元结构,不利于城乡融合发展。

3. 城乡基本公共服务的供给效率亟待提高

改革开放以来,城乡公共服务的供给经历了由市场化、社会化逐渐到政府主体化的改革历程。市场化取向的改革,突出效率,有利于有效扩大基本公共服务资源总量,加强竞争,降低成本,改变落后的基本公共服务状况,提高服务水平。但是,大量基本公共产品的非排他性与市场的逐利性相冲突,在政府缺位的情况下,城乡公共服务资源不均衡日益凸显。近年来,以政府为主导的改革思路,是对市场机制难以合理配置社会公共服务资源的反思和调整。政府承担起保障公民享有基本公共服务的主体责任,能够为城乡居民有效供给更优质更均等化的物品和服务。但是,随着国家经济水平的日益增长,政府大包大揽式的公共服务供给机制以及实践中“自上而下”的城乡公共服务供给模式,并不能很好地反映农民的诉求,进而满足城乡居民的实际需求,导致部分领域公共服务供给过剩或供给不足的状况以及供给错位并存。而且,在法治体系还不尽完善的情况下,政府大包大揽公共服务还带来了部分公共服务质量降低、成本上涨甚至腐败问题,亟需在政府的主导下构建多元化主体供给机制来有效满足民众公共服务需求。

4. 城乡公共文化与公共安全非均等化问题较为突出

从当前城乡基本公共服务情况来看,文化资源过度集中在城镇,农村文化生活仍然比较贫乏。我们在河南、山东等地农村的调研表明,农村公共文化事业在经费投入、设施数量及规模等方面远低于城镇居民,农村公共文化服务供需契合度较低,电影、文艺演出、地方戏曲演出等公共文化活动较少,文化活动室、体育场地、老年活动中心等公共文化基础设施缺乏,节假日期间看电视、打牌、搓麻将依然是不少农民文化娱乐的主要内容。文化生活匮乏,封建迷信思想和赌博活动获得滋生空间,不仅妨碍农村移风易俗,而且不断侵蚀农村淳朴的文化肌体。此外,农村公共安全问题突出。一方面,城镇化过程中青壮年劳动力大量外出务工,农村人防力量显得越来越薄弱,偷盗、诈骗、销售假冒伪劣产品、电力设施被破坏等事件屡有发生,再加上一些邪教组织的活动,农民的生命财产安全易受到侵害。另一方面,农药化肥使用、企业生产垃圾和农村生活垃圾与污水的随意排放等,严重影响农村公共卫生环境和美丽乡村的建设。

三、以国家治理能力的提升推进城乡基本公共服务均等化

实现城乡居民享有均等的基本公共服务是全体人民共享经济社会发展成果的必然要求和全面建成小康社会目标的现实需要。国家治理现代化视域下推进城乡基本公共服务均等化,其实质在于通过正确的公共政策导向来体现和促进社会公平正义,这亟需加强政府责任,确立城乡基本公共服务均等化的治理理念,并从四个方面加大改革创新力度。

1. 完善城乡基本公共服务均等化的公共财政制度

国家治理视域下,城乡居民作为不同利益群体,具有平等参与国家管理的权利,享受均等的城乡基本公共服务是其权利之中的应有之义。“一套有效的公共财政体制,不仅仅是提供高质量的服务,更重要的是为公众提供平等的机会,使不同地区、不同收入的人们,特别是农村居民,享受到相对均等的服务。”当前,要进一步加快推进“省自管县”和“乡财县管”的新型财政管理体制的改革,建立中央财政转移支付能力与地方财政可承载能力相协调的成本分担机制,明确地方财政承担“三农”支出的责任,扩大县乡政府农村公共产品供给的财政支出,从根本上为农村基本公共服务供给提供经费保障。同时,需要从三个方面完备制度设计:一是完善一般性转移支付增长机制,提高政府对转移支付资金的使用效率,使转移支付改革真正成为激励地方政府履行公共品提供职责的重要机制。二是强化专项经费使用的约束机制,对于医疗卫生和社会保障等,设定具有强制性的指标和财政支出比例。三是建立质量控制与绩效评估体系,秉持全体人民共享发展成果的执政理念,明晰基本公共服务均等化的执行标准,增加基本公共服务绩效在政府机关干部考核中的权重,以奖励和问责的方式扭转领导干部的“GDP主义”行为倾向,推动公共服务事务真正落到实处。

2. 加强信息化建设,推进城乡基本公共服务的统筹管理

互联网技术和大数据为实现城乡基本公共服务均等化提供了坚实的技术保障,加强信息化建设是提升政府城乡基本公共服务能力的重要途径。要以城乡公众需求为导向,尽快构建大数据应用体系,以及在全国范围内建立各省、市、区县之间的政策衔接和协同共享机制,提高公共服务供给效率,提升居民享受公共服务的获得感和幸福感。具体而言,就是在中央政府的主导下,完善和健全城乡居民详尽的电子档案,以系统整合、统一共享、互联互通为原则,构筑城乡基本公共服务综合平台。各地政府以此平台为依托,打破区域和业务板块限制,打破城乡户籍、就业、社保、教育、卫生、人事人才、劳动社保等等业务板块之间的信息屏障,实现基础数据共用和信息资源共享,加快推进人员、单位、管理服务机构等基础信息库建设及异地就医联网结算、社保关系转移接续、公共就业信息服务、就业信息监测等,谋求不同地域间公共资源的最优配置和管理服务的效益最大化。有关城乡基本公共服务平台的后台政策性审核可以分级授权标准化操作的方式,以解决各省、市、区县经办标准不一、效率不高、质量不均衡等问题,形成跨越领域、部门和层级的联动能力,让城乡居民都能便利快捷平等地享受到更加优质的公共服务。

3. 建立健全城乡基本公共服务多元有效供给机制

积极推进城乡基本公共服务供给侧结构性改革,建立以政府为主导的多元主体的供给机制,是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的必然要求。政府和市场各有所长,要正确处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用的同时能够更好发挥政府作用,弥补市场的短板和弊端,确保促进农村发展进步的宏观调控真正落到实处。同时,采取有效举措,结合城乡居民意愿,加大对基本公共服务的投入,激发社会组织活力,适度引进市场化和社会化的运作方式,将政府、市场与社会三方面力量纳入基本公共服务的供给体系。重视基本公共服务社会组织的培育,以法治机制来保障多元主体间竞争合作机制的逐步形成,促使政府积极转变职能和行为方式,从主要抓经济建设到“五位一体”并重,GDP 增长和公共服务提升共进。在服务型政府建设过程中重构政府与市场和社会组织的关系,充分发挥政府、企业和社会组织各自优势,更加有效地承担公共服务的供给责任,改善基本公共服务供给的效率与质量,促进城乡共同繁荣发展。

4. 增加乡村基本公共服务供给,缩小城乡基本公共服务差距

实现城乡基本公共服务均等化,关键在于城乡融合发展,政府要统筹谋划经济、文化和社会建设等,实现城乡功能耦合,打破城乡二元结构的消极影响,切实提升城乡居民享受基本公共服务均等化的公平感和幸福感。具体来说,主要做到以下三个方面:其一,政府要将城市与乡村作为一个有机整体,加强顶层设计,在基础设施、产业发展、生态环境保护、社会文化事业等方面科学合理地规划,大力推进已有城乡基本公共服务政策制度的有机对接,创新实现公共服务均等化的基础条件和有效路径。其二,着力增加农村公共服务供给,补齐服务短板,促进城乡公共服务项目及标准相衔接,鼓励和引导城镇基本公共服务资源向农村延伸。比如政府可以通过整合各类公益性资源开展文化下乡活动,引导民众自发组织文化活动,增加公共文化供给,丰富农村文化生活;同时加强农村社会治安动态视频监控系统建设,深入推行警民协作机制,提高农村社会治理水平,保障农村社会的公共安全。其三,实施乡村振兴战略,全面深化农村综合改革,完善农民对农村公共服务需求的表达机制,积极探索农村公共服务供给体制,维护农民享受农村基本公共服务的合理权益,共享改革发展成果。

期 刊
马克思主义理论学科研究(双月刊)
期 数
2018年06期
责任编辑:刘珊
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