城乡一体化背景下农村社区治理的现代转型

胡建
安徽财经大学副教授
摘 要
农村社区治理,本质上兼有政府治理与团体自治二元属性,应在政治上施以社区、村民小组为单位的自治架构,经济上培育农村经济性社会组织,并建立“政府投入为主、农村社区自筹为辅、社会力量积极参与”的多元化经费保障机制。据农村营利事务和农村公益事务的差异而实施分类管理,在具体组织形式上形成社区自治、政府治理和农村基层党组织的三级治理单元,在规制方法上实行乡规民约与法律并举的规则治理,同时倡导礼治社区的文化治理、网格化的信息治理、契约化的社区自治和美好农村的环境治理。

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署,须推进体制机制创新,强化乡村振兴制度性供给,努力促成城乡一体化背景下农村社区治理的现代转型。2018 年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出,乡村振兴,治理有效是基础,必须把夯实基层基础作为固本之策,建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。

一、农村社区治理的历史路径: 由“家政村治”至“乡政村治”

( 一) 以习俗惯例为核心的“家政村治”治理模式

农村社区实乃国家治理的基础构成部分,其治理之优劣直接关涉国家各项事业之推进、农村社会之稳定和城乡统筹发展之水平。若梳理我国农村社区治理的路径,其主要历经以农村习俗惯例为核心的“家政村治”迈向“乡政村治”的过程。传统中国农村是一种以家庭为主的“家户 - 村庄”型治理结构。家政是传统农村治理的基本单元,其具体表现为家长制,即由家庭中年龄较大的男性长辈,按照习俗和惯例家长治家。“家政”与“村治”是一种互补的关系,“家政”的诸多行为均在村庄内完成,农民诸多生产抑或生活亦以村庄为单位进行,“村治”往往依赖家族中的长老或乡绅。传统的中国社会是以皇权和中央集权为中心的自上而下的单一化的权力模式,国家并未与农民发生直接的关联,其往往借助村庄共同体来连接。农民是村庄共同体中的一员,在地方宗族长老或乡绅等地方精英领导下的独特村庄共同体生活,成为国家权力进入村庄直接获取资源的缓冲带。近代以绛,此种特殊的国家、村庄、农民之间的关系逐渐被打破,国家政权触角不断向农村延伸,既对统治区域内的宗族势力予以整治,又采取县乡两级政权组织形式,使得国家权力通过制度化方式延伸至县以下。然而上述举措并未取代传统的治理机制,尚须依从旧有的农村治理体系。近代农村的国家建设并未出现类似于域外的“民间社会”,国家基层建设先于民间社会的培育,故其并未取代传统的家政村治的旧有模式,农村习俗惯例超越于形式法律之上,支撑着农村基层治理。

( 二) 行政化色彩的“乡政村治”治理模式

建国伊始,实行人民公社制度,其集经营和劳作一体化,传统的村庄共同体被行政化的集体组织所取代。与之相适应的是土地被完全纳入到国家的权力体系之中,先通过国家主导下的土改方式将土地分配给农民,之后又以集体化的方式将土地从农民手中集中,并由集体经营,由此形成国家、集体和农民高度合一的结构模式。“乡政村治”蕴含两个方面的内涵: 其一,乡镇为国家在农村设置的最低行政单位,它在农村基层代表国家; 其二,村民自治体现为在基层设置群众性自治组织———村民委员会。乡政代表的是国家权力,而村治则凸显社会权力,二者的结合,构成当下农村社区治理的既定模式。

第一,村级治理层面具有封闭性和较强的行政化色彩。在“乡政村治”的治理结构下,农村社区具有排他性和封闭性。村民委员会设立的初衷是将城市中业已实践基层民主的居民委员会推广到农村,村级治理自身具有封闭性和较强的行政化色彩,其过多地集中在基层民主方面,注重通过村民行使选举权来践行农村基层民主,上述成因致使村级治理出现了泛政治化和泛公权化现象。如村民委员会之内部纠纷往往寻求公法救济,且主要以行政诉讼为途径,但村民委员会并非国家行政机关、并不行使行政权力,通过行政途径解决村民委员会内部纠纷欠缺相关理论依据,加之,现行立法关于村民自治纠纷的解决并无明确规定和具体渠道纾解,诸多纠纷无法通过司法途径予以救济。

第二,乡或镇治理突出表现为“维控型”治理。乡镇的具体工作千头万绪,内容庞杂,其疲于应对上级交代的任务和农村的突发性事件,加之财政匮乏,缺少农村基层治理的内在动力和治理能力,遇事以“不出事”为标准回应基层治理需求。部分乡镇容易异化为维持农村现状和控制底线秩序的“维控型”组织。在县乡关系层面,乡镇权能在不断弱化,具体表现为: 事权从乡镇向县市集中,经济建设方面的审批权力往上收缩,乡镇并未被赋予明确的执法权,甚至一些具体的行政管理权亦在丧失。乡镇成为县级政府的外置办事机构,其主要作用沦为信息收集整理。在乡镇与村级关系层面,理想的“乡政村治”治理结构下,乡镇与村之间应是指导与被指导的关系; 然而,现实中部分乡镇与乡村却形成“压力型”的行政关系。此外,村民小组不具备法人实体和独立的财产权,在基层治理中作用有限。一方面,乡镇缺乏有效的治理能力,无力提供所需的农村公共服务。另一方面,压力型体制促使乡镇采取“策略主义”逻辑,调动一切正式和非正式的力量与手段,来应对农村突发性事件和维护乡村的基本秩序。

第三,农村居民在基层治理中的公共参与性不够。这与农民日益提升的权利意识和参与需求形成鲜明反差。农村现有的公共参与和表达机制存有瑕疵,农民对村务管理的参与度不够。农民对村务管理的总体参与水平并不高,但从参与需求上观察,决策参与和管理参与的需求皆较高。

第四,农村社会性事务的治理与公共服务的供给不足。外来人口流动频繁,仅靠村委会的力量难以实现有效基层治理。农村社区的大量涌现是农村社会发展的必要趋势,现有的“乡政村治”治理模式难以提供有效的社区公共服务。如随着城乡一体化和城镇化建设,农村社区存在“环境美化、社区卫生、停车和公共修缮”等物业管理需求; 信息时代背景下,农村社区治理存在网络化管理需求,而现有治理模式难以实现对社区管理的全覆盖。

( 三) 城乡一体化背景下农村社区治理面临的挑战

自实施城乡一体化和新型城镇化建设以来,农村在社会结构、利益结构、人口构成和农村资源分配等诸多领域已经发生重大变革,出现传统的农村社区、融入城市的新社区和村庄整合的农村新社区等相互并存之格局。

农村社会事务越来越呈现复杂情形,对农村社区的治理能力与方法都提出新挑战。在农村社区文化方面,随着市场经济冲击,加之农村基层文化真空出现,个别村庄存在赌博或吸毒等恶行; 为获取上述资金,农村的基层治安状况亦受到严重破坏。在农村经济发展方面,一方面,由于土地的细碎化经营形不成规模效益,农村的经济发展有赖于农业合作社、经济互助组织、家庭农场、农业公司企业等农村经济组织的培育与发展; 另一方面,个别地区农民务工收入有减少趋向。通过耕作土地获取经济利益已经不是农民的主要收入来源,打工或从事工商业经营成为农民的首选工作。然而,随着宏观经济形势的变化,诸多行业缩减产能或相关企业关转停,个别地区农民以打工方式获得较高收入亦显困难。

在城市附近的农村外来人口超过当地人口,“外来人口倒挂”现象普遍,城市周边农村社区治理难度增加。随着城乡一体化和新型城镇化的推进,农村人口向大城市或中小城市周边聚集,在社区治安、文化教育、社区服务、资源供给等诸多方面增加了治理难度。如上海、深圳和北京附近的某些行政村,外来人口早已经超过本地户,出现“人口倒挂”现象。在村民自治基础上推动更为广阔的村域共治,成为不可回避的现实问题。

目前的农村治理体系主要依赖“乡政村治”,但在新型城镇化和城乡一体化背景下,农村社区治理的运行逻辑正发生结构性的变化。既往是由一个权威中心( 国家或政府) 来决定所有农村公共事务,其治理结构以政府权力为核心,乡镇政府是农村社会的治理核心,体现的是国家政权的运作。社会分化和多元化以及社会资源的分散化,使乡镇政府的一元化治理体制面临现实的压力: 其一,治理主体渐趋多元化,除了政府外,尚包括群众自治组织、市场体系和社会组织等,农村社会日益演化为国家、农民、经济社会实体多元主体共存下的社会形态。其二,政府与社会的关系发生变化,农村社会公共空间不断扩大,社会自治自主力量不断发育。农村社会治理呈现多元化和自治化趋向,未来的农村社区治理更强调多元化和尊重村民的主体地位。

二、农村社区治理模式的现代转型: 行政权威的一元治理迈向“以人为本”的多元自治

城乡一体是城市与乡村在经济和社会等诸方面,无论制度内涵、抑或发展水平皆趋于一致的过程。以往农村被定位于为城市发展提供资源供给,农业辅助工业发展。在当今的互联网时代,农村已经由既往的单一功能转向承载多重复合功能的定位,农村的现代化承载着农产品供给、生活宜居、生态、休憩和文化等多重功能。行政化权威的一元治理与社会结构的多元化不相适应,其所产生的分歧、矛盾乃至冲突,势必会造成农村社区治理秩序的失范,故而农村社区治理亟待现代化转型。

( 一) 农村社区治理的本质

农村社区治理兼有政府治理与团体自治二元属性,但以团体自治为根基。伴随着农村经济社会的发展,农村社区将逐步成型,传统的农村逐步社区化,农民逐步市民化。农村社会是民间社会的一个基础部分,农村社区由农民私人利益聚合而构成,其属于民间社会中的一个不可分割的基础组成部分。农民在农村社区中所进行的行为,可以据此界分为两类: 一类属于私人自治领域所进行的纯属私人利益的行为; 一类属于政治国家介入私人领域,由私主体参与公共生活或政治活动的行为。

其一,从政治国家介入民间社会,施以合理权力干预的角度观之,农村治理是国家治理的基础和重要组成部分。一方面,作为国家政权组织的乡镇政府,其代表国家权力与农村社区发生关系,而此种关系集中于公共产品供给与公共服务领域。如住房、就业、就学和社会保障制度等。另一方面,农村社会已经很难通过道德、宗法、习俗与惯例来产生稳定的政治权威结构,必须借助国家公权力确保农村社区基础的秩序与规范。因城乡人口的流动,农村社区边界的调整,农村家庭模式的变化等诸多因素,使得违反社会行为规范所产生的羞耻感和惩罚力下降,道德权威和家族长辈不能提供有效的秩序和安全。

其二,从民间社会是政治国家基石的角度观之,农村社区的基层治理根源上具有团体自治的本质属性。农村社区实质上乃由农民和各类社会组织聚合而构成,作为综合的私人领域,其内部事务由每位成员的意思自治整合为团体自治,团体意思代表了各成员意思表示一致的意思。农村社会治理为团体自治的一种特殊形式,必须将践行村民自治理念的村民组织纳入团体的范畴,适用私法中团体、团体自治等理论诠释农村社会治理问题。农村社区管理本质上是对人的服务与管理,其关键在于规范和协调不同群体之间的社会关系。故而,可考量将现代契约精神引入农村社区,推进农村社区契约化管理。现代法兰克福学派领袖哈贝马斯( Jürgen Habermas) 认为,民间社会包括私人领域和公共领域,其本质是私人自主的领域。综上,从公法与私法两个路径综合考察,农村社区治理本质上兼有政府治理与团体自治两个属性,但以团体自治为根基。

( 二) 农村社区多元自治的原因

首先,以村民委员会为基础的“乡政村治”一元社会治理体系,难以适应农村社会的治理需求。“乡镇”与“村级”的治理实为一个整体,凸显行政权威体制的控制。在该体制下,村级自治不够,且欠缺自主的公共政策域,“村”实质上演化为“乡镇”的下属一级。如随着城乡一体化的发展,某些地方出现数个村民委员会合并为一个新型社区的情形,而有的村庄出现外来人口超过本地人口的现象。非法律上的村集体成员亦应参与管理本村事务,若不面向村域自治,则只可能异化村民自治。

其次,农村的经济发展致使农村社会出现利益分化,为农村自治提供了多元主体参与的需要和条件。随着农村经济改革的纵深推进,市场化因素渗透至农村各个产业,不仅农村的社会结构和农民的行为方式发生改变,而且商品经济的发展使得农村出现利益分化。维系农村社区秩序的主体必然是多元的,唯有如此,不同主体之间的利益客观上方能得以有效满足。

再次,农村事务需求催生多样化的农村利益主体。多样化农村事务是农民基于不同利益需求而产生的,如农村文化习俗、农村公共服务、自然资源的配置等诸多方面,村民通过设立相应的村民组织来管理不同农村事务,不同农村事务管理应由相应村民组织的全体成员共同决定。农村社会中的不同主体皆应参与农村治理的进程,在乡村公共资源的分享与投入中享有相应的权益。

此外,既往的乡镇和村级治理模式具有单一性和较强的公法化色彩,尚待形成法治与民主的私法治理结构。农村社会治理为团体自治的一种特殊形式,农村社区实际上由政府、农民、各类社会组织聚合而构成,农村的内部事务由每位成员的意思自治整合为团体自治。农村社区自治并非地方自治,其为私法自治之结果。

( 三) “以人为本”的农村社区多元自治的逻辑

传统的农村治理被视为国家或政府的事务,其逻辑出发点是确保农村的稳定与发展,故而其治理与农民和农村其他主体基本无关。现代社会的治理理念要求秉持民主原则,充分体现公众的参与性和主体的多元化,其核心内涵在于强调多元主体治理过程中的合作互动与资源共享。在学理层面,可将市民社会与政治国家的二元结构作为一对分析范畴来解释多元主体协调共治的社区治理问题,农村社区可被视为市民社会所包含的一个领域。民间社会实质上是指与政治国家相分离的私人自有领域,在此领域内私权得到充分的尊重与保护,市民社会可被作为一个相对独立的、与国家相并列的提供机会和资源的源泉,且伴有相对独立的社会力量的形成和民间社会组织化程度的增强。

“以人为本”的多元治理逻辑从治理理念、治理对象、组织形式与规制方法等诸方面展开,它以人本为动力基础,形成多元主体合力共治的治理动力构架,即国家的政府治理、农民和社会组织的团体自治、第三方( 社会团体、非营利组织、宗教机构) 的参与治理,“三位一体”共同实现农村社区治理的创新。究其实质,“以人为本”的多元农村社区治理推行“官本”模式向“民本”模式的转化,通过常态化、长远性、协商式的决策形式,使得团体自治成为社区治理之根本。

基于农村社区治理的本质,理应从以下方面改进当下的农村社区治理工作: 其一,乡镇等基层农村治理主体须继续转变职能,从不必要干预的农村社区领域内主动退出,还农村社区自治应有的空间。其二,推行农村社区自治,形成多元化治理格局。多元化农村社区治理的核心基础在于存在多极利益主体,各主体之间存在独立而平等的人格,可通过契约性交易实现彼此联结。同时,须让农民意识到社区自治的价值,积极主动追寻自身合理权益。其三,培育农村社会组织。追求社区自治,必将形成各种农村社会组织。农民可借助社会组织来从事日常的农村社区活动,满足自身的需求,国家则通过各类社会组织来规制和影响农民的行为。农村社会组织的培育与发展,为农村社区自治的发展提供组织保障,其主要表现为农村物业管理组织、农村集体财产组织、农村经济组织和各类农村公益组织等。

三、农村社区治理的经济基础、治理对象、组织形式与规制方法

( 一) 建构农村社区治理的经济基础

1. 创新农村社区的产权制度,以村民小组所有权作为农村社区自治有效实现的经济基础

农村社区治理需要一定的经济基础为支撑。以所有权为基础的产权制度安排直接决定了农民的经济活力能否被激发和农民的政治诉求能否被实现,若农村社区的事务皆采用“摊大饼”方式转移到农民身上,由农民最终承受,则农村社区治理机制将无法持续良性运作。所有权与自治二者之间依赖利益相互衔接,然而利益的衔接存在前置条件,从治理架构上分析,适度规模更有利于利益之有效衔接。从所有权与村民自治的发展演进过程观察,土地所有权的制度安排直接影响村庄的治理结构和治理结果的有效性,自治的生成与发展正是在此种制度的供应与利益的驱动中不断完善。

以村民小组为单位的所有权安排和自治架构能够充分发挥产权的激励和约束功能,充分实现民主,并有利于村民自治的有效实现。农村基层自治单位主要涵括村民小组和村两类。与村相比,村民小组的决策与村民的利益联系更为紧密,降低了村民的政治参与成本。村民小组最能代表村民的利益,故可考虑建立相应的村民小组财产制度。如此的产权安排,对于村民小组而言,可充分利用集体资源; 对于村民而言,在小范围内的监督更能够有效地约束产权个体的行为; 规模的适度性也便于充分实现民主,但对于村民小组而言,其规模一般不大,小组成员及利益相关者可在社区治理机制下充分表达意见,能妥善处理主体多元化所造成的利益分歧,村民自治亦能较好地发挥其效能。

2. 培育农村经济性社会组织,构造农村社区财富增长机制

农村经济性社会组织主要包括农民经济互助合作组织、各类农业公司或工商业企业,其由社区内的农民基于一定盈利性而聚合构成。现在大部分农民的经济收入主要依赖于打工,然而其极容易受制于国家经济形势的变化。如近年来,由于国家经济结构调整,某些行业缩减产能,相关企业关转停,一部分农民已经陷入外出或就近无工可打的状态。可见,社区内的农民不能永远依赖于外围的打工收入,理应考虑培育农村社区的经济性组织、构造农村社区内在的财富增长机制,使之成为农村社区治理有序的物质保障。具体而言: 其一,在土地经营方面,土地的细碎化经营使得所产生的经济绩效有限,为适应国际农业竞争和当下我国土地流转的规模化经营需求,农民可以组成土地经营合作社、家庭农场、农业公司等各类土地经营性组织,充分挖掘农村土地的财产价值,使农民获取土地流转和经营的收益。其二,在农副产品经营方面,结合当地的水土、气候、传统农业经营优势和技术能力,可以成立各种农产品的专业合作社或农业企业。如重庆市巴南区石滩镇双寨村新房子组成立辣椒专业合作社,经营辣椒种植、收购与销售等,为该社区的农业经济发展走出一条符合当地实际的创新之路。其三,在工商业经营方面,可以组成各行各业的合作经营性组织。如安徽省蚌埠市固镇县杨庙乡村民组建“物流运输农民合作社”,将所在地的绿色蔬菜运输供应长三角地区,每家每户贷款购买车辆,加入该物流运输农民合作社,从而带动当地农村社区经济发展。

3. 建立“政府投入为主、农村社区自筹为辅、社会力量积极参与”的多元化经费保障机制

农村社区治理离不开国家财政税赋的支持。农村社区治理内容涉及到诸多农村基础设施的投入与建设,也涉及户籍、医疗保障、社会保障、农村社区治安维护等具体事项,上述内容皆须国家在财政和税收等制度安排上予以政策支持。当下的乡镇权能逐步弱化,诸多职能收归县级以上,乡镇治理体现出“维控型”治理的特征,乡镇一级缺乏有效的治理能力,无力为农村社区提供其所需的公共服务,故而需要国家在农村社区的公共性事务上提供强有力的财政支撑,可考虑农村社区建设经费列入各级财政预算。在农村社区治理资金的筹集上,一方面可采取“社区自筹、政府托底”的财政支持方式,另一方面还可将农村社区外的社会力量引入,通过契约性的公开招标、委托管理、项目外包等途径创新农村社区公共服务的供给机制。

( 二) 农村社区治理对象的分类管理

1. 农村社区的治理对象

农村社区的治理对象为农村社区内的各项事务。城乡一体化和新型城镇化背景下的农村社区化,不仅要有区划上的行政设置,更需要具备市民化的实质生活内容。若以一个常规的村庄运行需要为例,农村现实生活中的社区治理理应包括但不限于如下事务: ① 农村社区的各类经济发展事务; ② 农村社区的集体财产管理; ③ 乡规习俗衍生的红白喜事以及宗教寺庙场所的运行;④ 农村社区的文化与教育; ⑤ 农村社区的物业管理和卫生环境; ⑥ 农村社区的公共治安; ⑦ 农村社区的休闲娱乐与体育; ⑧ 农村社区的矛盾纠纷解决机制; ⑨ 户籍、医疗、社会保障等社区服务的综合性事务; ⑩ 农村社区的基础设施建设与维护等。

2. 因治理对象的差异而分类治理

按照是否具备营利目的的标准,可区分为农村营利事务和农村公益事务。一般而言,农村公益事务需要乡镇等社区治理主体切实履行其职能,具体的实施进程可以是乡镇等治理主体亲力亲为,亦可以是借助农村社会组织的力量分担其职能。对于农村的营利性事务,一般通过社区各多元主体之间的契约性关系予以调整,乡镇等治理主体不宜过多干涉。

上述诸多农村事务可通过设立多样化的社会组织而得以处理。农村社会组织可进一步分类为公益组织和营利组织,具体包括红白理事会、农民生产互助、民间纠纷调解、公共治安维护、农村物业管理、农村集体财产管理等组织和村民设立的合伙、合作社、公司等经济组织。不同的社会组织对不同的社区事务进行分类管理:

第一,农村社区的经济性事务可以通过家庭农场、农民专业合作社、农业企业和公司等社会组织予以管理。发展农村经济乃农村社区治理之根本,而社区内在经济组织的培育是发展农村经济的重要推动力。近年以来,家庭农场、农民专业合作社、农业公司等新型主体形式渐次涌现。家庭农场在美国和欧盟国家的现代农业中是主导角色。我国家庭农场的法律组织形式为非团体法人,拥有独立的字号和独立的主体地位。我国各类农民专业合作社在农村土地流转实践中亦不断涌现,其中以土地合作社为典型,它实现了农村集体土地使用权能集中行使之目的。作为互助性质的其他农民专业合作社,系同类农作物的经营者或服务提供者,其依法登记,并取得法人资格。农业企业则包括取得法人资格的农业公司以及属于其他组织范畴的农业企业,如农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。

第二,农村社区的物业管理事务可通过业主团体自治管理。传统的农村一家一户,彼此分离居住,但农村统一规划且集中居住后,环境卫生、绿化、停车位、公共设施修缮等问题衍生出物业管理服务需求。现在村民委员会管理的部分公共事务实质为农村物业管理,如对农村房屋和配套设施所进行的维修与管理等活动,其与城市物业管理相同,此部分农村公共事务应依城镇物业管理模式组成业主团体进行自治管理。

第三,培育服务性的农村社会组织,分担政府的部分治理职能。发展公益性或社会性的农村服务社会组织,如志愿者服务组织、文化娱乐协会,等等,以提升为农民公共服务的水平。

第四,对于城镇化进程中出现的农业综合开发、教育、卫生以及水电气建设、通村公路、安全饮水工程等农村基础设施建设项目,可以引入农村社区之外的社会组织或社会力量,通过招投标的形式予以承接,从而避免农村的公共资源配置被非法攫取或垄断。

( 三) 农村社区治理的组织形式

1. 在农村社区自治基础上有效地实现政府治理

首要的应正确处理政府治理与农村社区自治二者之间的关系。农村社区治理本质上兼有政府治理与团体自治两个属性,应将政府治理和农村自治有机地统一起来; 在具体处理二者关系上,应以团体自治为根基,并避免“重治理轻自治”。简言之,农村社区治理,就是在农村社区自治基础上有效地实现政府治理。农村社区自治强调“自己的事情自己管”,实乃基层民主的重要体现。多元化农村社区治理的核心基础在于存在多极利益主体,各主体之间通过意思自治的契约而相互联结。

传统的政府治理被视为统治阶级的事务,其逻辑出发点是控制社会,因此参与治理在观念上和实际操作中皆与民众无关。现代政府治理突出社会民众的广泛参与,政府治理的现代性在于民众参与的广泛性,发扬民主是政府基层治理现代化的内在要求。现代治理的多元主体协调共治与民主实践并不构成矛盾,社区农民在政府治理多元主体的扁平结构中占有重要地位。农村基层党组织要在动员、组织农民参与农村治理中再造凝聚力,以党的领导与基层民主相辅相成地互动推进农村治理现代化。

2. 农村社区治理的具体组织形式: 三级治理单元

第一,社区自治。社区自治,实为农民个体聚合而成的团体自治。目前已经出现村域治理的现实,即外来人口大量涌入传统村庄共同体,甚至出现人口倒挂; 突破行政区划的村与村合并也屡见不鲜。可以考量逐步取消村级治理单位,而按照居住位置和发生权利义务关系的集中地,构建农村社区自治机制,建立社区党委会( 引领地位)、社区代表大会( 决策地位) 、社区理事会( 由社区代表大会选举产生,执行地位) 和社区监督委员会( 监督地位)“四位一体”的组织体系。社区理事会作为农村社区治理的常设自治管理机构,负责办理农村社区自治范围内的公共事务和公益事业,其协助基层政府开展工作。该理事会可以下设公共服务站和群众工作站,前者负责提供社会保障、社会救助、计划生育、劳动就业、环境卫生等服务; 后者承接综合治安、人民调解、信访、维稳、网格化管理等事务。二者皆须接受乡镇行政综合服务中心的工作指导。此外,可建立形式多样的农村社会组织,促进社区村民的自我管理和服务。如成立社区文化娱乐组织,有助于密切社区村民间的交往,满足社区村民的精神需求。再如农村社区志愿组织,为社区村民提供法律咨询和爱心捐赠等志愿服务。总之,有效整合农村社区各种治理资源,充分发挥农村各层次组织的治理主体作用,形成多方共治的合力。

第二,政府治理。作为政府农村治理的中枢,乡镇政府或街道办事处具有相当重要的作用。在常规的行政设置之外,它可以创设乡镇行政综合服务中心,为农村社区村民提供便民服务。乡镇或街道办事处等基层政府治理主体须继续转变职能,从不必要干预的农村社区领域内主动退出,可考虑将社会性或群众性的工作交由农村社区承担,社区管理的事项和委托社区办理的事项实行“权随责走、费随事转”。乡镇或街道办事处的政府治理事项须大力推进协商民主。如推进城镇化的过程之中,“城中村”“搬迁村”“集中居住村”等词汇频繁出现,上述村庄所面临的拆除或搬迁,不可避免地须通过协商民主解决其公共事务和利益诉求。如四川省成都市温江市永盛镇的做法值得借鉴,由镇政府分管领导、相关行政部门代表以及各社区理事会代表和社区村民代表共同组成联合议事小组,同时,邀请农村社区法律顾问、农村社区监督委员会成员等列席参会。农村的政府治理须逐步走向协商民主机制,以达到农民、社区团体和政府相互之间利益的平衡。反之,则农村社会结构可能会出现分裂乃至崩溃,危及社会的稳定与发展。

第三,农村基层党组织。首先,必须始终坚持党的领导地位。在农村现代治理中切实发挥党的引领作用,使基层党组织成为农村治理的中坚力量。在村民自治实践中,党组织与村民委员会由于赋权方式的差别,村务活动以及实质性权力资源更多地集中在村民委员会上,但党的领导地位不容动摇。其次,明确基层党组织的功能,形成党组织与村民自治组织、各种农村社会组织关系的制度规范。再次,坚持党的执政地位,是农村社区治理进程中不得逾越的红线。最后,推进农村现代治理,基层党组织必须通过尊重农民的权利和依法治村来实现党的领导。

( 四) 农村社区治理的规制方法

1. 规则治理: 乡规民约与法律并举

农村社区治理首先需要确保社区的基本伦理与法治秩序。其一,提高农村社区治理的制度化水平。制定农村社区的规章制度,以明晰党组织、社区理事会、各社会组织之间的职能与属性,并对社区的管理行为予以规范,明确管理的对象、内容和程序,确保依制度规范履行职责。其二,完善与农村社区治理相关的立法。因多数社会组织符合既有的法律规定,可直接依据相应法律进行规制,如合伙、公司、合作社、社会团体等。然而农村物业管理组织、农村集体财产管理组织、食品安全、环境保护和社会救助等方面的立法亟待完善。如在农村社区物业管理方面,可考虑借鉴已经较为成熟的城市物业管理条例。其三,制定社区自治章程和乡规民约。农村社区治理的本质是团体自治,故作为自治团体的最高规范性文件,应制定农村社区自治章程作为该社区的“宪法”,所有的社区内规章制度皆不得与其违背。此外,乡规民约亦是一种关键的农村社区治理方式,有时其作用比书面的法律规定更为有用,治理成本也更低。

2. 社区纠纷治理: 多方联动的综合管控

就村民自治纠纷的解决,立法上并无明确规定和具体渠道纾解,诸多纠纷无法通过司法途径予以救济,村民往往通过群体性上访解决,为此,要多方联动,纾解社区纠纷: 其一,设置社区司法行政工作室。人民调解、行政调解、司法调解和法律援助等事宜皆可在该机构内得以解决,构筑起农村社区公共法律服务体系。其二,推行社会稳定风险评估机制。拓宽和畅通社区农民利益诉求的表达渠道; 农村社区警务、警务辅助力量和群防群治队伍“三方联动”,构筑社区立体化治安防控体系。其三,建立多元化纠纷解决机制。构建农村社区的以司法行政部门为主,各方共同参与,人民调解、行政调解和司法调解无缝对接的大调解工作机制。此外,可构建第三方调解机制,探索实行调解奖励机制。

3. 文化治理: 倡导礼治社区

我国优秀的传统文化是农村社区治理中的宝贵资源。礼治社区已经摒弃传统“礼治”中的糟粕,内含对社区中每位农村居民的平等与尊重,这也契合十八届四中全会以来中央提出的弘扬中华优秀传统文化,增强法治的道德底蕴,弘扬公序良俗。换言之,除了依赖乡规民约与法律,农村社区治理亦须强调情感共同体、文化共同体和自治共同体的建设。礼治社区是一种参与式的治理方式,社区居民通过平等的协商,大家形成一种诚信、有义与健康和谐的社区生活形态,其彰显德治与法治的相互契合。如在农村社区道路上停留的车辆上,留有车主姓名与电话,一旦发生擦碰或需要挪车予他人便利时,此乃文明小区中的“停车之礼”; 家庭内部或邻里之间发生纠纷,不动辄诉诸公堂,而欲通过各类调解来化解彼此冲突,此乃“和解之礼”; 家庭内部子女对长辈的礼让和孝顺等美德,更是承载着中华民族几千年的“文明之礼”。

4. 信息化治理: 网格化的新型治理

信息时代背景下,农村社区治理存在网络化管理需求,应统筹规划、整体设计,建立统一的社区管理数据中心,以实现对社区管理的全覆盖。城市郊区某些行政村本地户与外来户的人口早已倒挂,除了原有的村民自治外,更有不同人群的共治在村民自治基础上推动村域共治,目前相关的管理制度以及治理手段还难以适应新形势的要求,影响了农村社区治理的效果。利用网格化的新型治理结构促进多元的融合,最终实现新型农村社区的治理创新。如借助信息化管理手段,实行社区实有人口的动态管理机制,对黄、赌、毒等违法行为能够及时预防或监控。

5. 契约化治理: 农村社区自治

乡镇等基层农村治理主体须继续转变职能,从不必要干预的农村社区领域内主动退出。推行农村社区自治,形成多元化治理格局,塑造参与、协作的农村公共精神。多元化农村社区治理的核心基础在于存在多极利益主体,各主体之间存在独立而平等的人格,可通过契约性交易实现彼此联结。实行社区自治,必将形成各种农村社会组织,农民可借助社会组织来从事日常的农村社区活动,满足自身的需求,国家则通过各类社会组织来规制和影响社区农民的行为规则。如农村经济性合作组织、农村合作金融组织等农村社会组织,它们是平等、自助、自主和合作的共同体,可让这些新生的社会力量在社会契约化的基础上实现自我管理和自我发展,使其成为社会治理多元结构的基本组成部分。

期 刊
西北大学学报( 哲学社会科学版)
期 数
2019年3月
责任编辑:刘珊
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