正义视角下邻避冲突主体的对话研究——基于厦门、什邡、余杭邻避冲突中的网络信息分析

周亚越
浙江工业大学政治与公共管理学院教授、副院长
李淑琪
浙江工业学政治与公共管理学院硕士研究生
摘 要
2007 年厦门 PX 事件、2012 年四川什邡宏达钼铜项目事件和 2014 年杭州余杭中泰垃圾焚烧厂事件,是我国邻避冲突的三起典型事件。通过分析这三起事件中的网络信息可以看出,邻避冲突的发生主要是由于政府与公众两个主体之间存在对话壁垒,根源于两个主体在经济、文化、政治多维度上存在的正义观差异。但是,这种正义观的差异并未造成两个主体之间不可调和的矛盾,因为政府与公众对于邻避项目建设存在天然共识、具有共同利益,因此正义的达成存在现实可能。以开放透明的决策促进程序正义,运用适当的补偿机制实现实体正义,就能有效地消除不同主体在各维度中存在的对话壁垒,使政府和公众两个主体在和平对话中达成共识,实现正义。

对于邻避冲突的研究,国内外学者的研究方法多样,视角多元,然而,从政府与公众两个邻避冲突主体之间对话的角度来研究邻避冲突依然缺乏。我们认为,一方面,邻避冲突归根到底是由于政府与公众之间的对话不畅,或者通过对话没有达成共识;另一方面,正义性是政府与公众之间对话、达成共识的基本准则,因而是邻避冲突研究中的基本问题。基于此,本文基于正义理论,以政府与公众之间对话为研究视角,以我国典型邻避冲突案例中网络公开信息为研究对象,探求如何站在正义的立场上使政府与公众之间更好更快达成共识,使邻避冲突平稳解决,实现政府与公众之间的“双赢”。

一、研究前提:相关概念界定与本文分析框架

(一)邻避冲突及其主体:相关概念界定

19 世纪中叶,关于铁路设施对周边地区风景环境影响的讨论是“邻避”概念的雏形;1977 年,O’Hare 首次提出 NIMBY (Not in My Backyard) 的表述,成为“邻避”概念的最常用界定形式并沿用至今。而与此相关的,又衍生出“邻避设施”、“邻避情结”、“邻避效应”、“邻避冲突”等概念,这些概念具有相当程度的相似性, 但具体含义又存在差异(如表 1)。本文把邻避冲突定义为因邻避设施兴建而引发的公众一系列抵制与反抗行为,包括政府与公众之间从分歧出现到共识达成(或未达成)的整个过程。因此,邻避冲突是一个整体性、过程性概念,并不是冲突发生的一个时点概念。

从主体角度看,邻避冲突实质上是围绕邻避项目展开的社会公众与邻避项目周边公众间的冲突:邻避项目的效益由社会公众共享,而成本仅由邻避项目周边公众承担。社会公众与邻避项目周边公众之间的冲突,在现实中往往表现为政府与公众之间的冲突,因为:一方面,由于社会公众群体过于宽泛,而政府通常会代表社会公众站在邻避冲突的前沿,结果表现为政府代替社会公众成为冲突的一方主体;另一方面,邻避项目周边公众会在冲突中表现出强大的表达意愿与行动力,而社会公众往往持观望态度,甚至部分公众出于同情等原因选择为邻避项目周边公众发声,结果,公众便代替邻避项目周边公众成为另一方主体。于是,邻避冲突在现实中就表现为政府与公众之间的冲突。当然,严格意义上讲,邻避冲突中还包含另一个主体,即项目建设者或投资企业,但由于企业的立场与政府往往是一致的,为简化分析,本文只考虑政府和公众两大主体。从实践上看,政府是邻避项目的决策者和拥护者,公众是邻避项目的异议者和反抗者,因此将这两者作为邻避主体对邻避冲突进行分析,无疑是合理的。

(二)正义及其三个维度:本文的分析框架

正义是具有永恒意义的价值追求和基本行为准则,“正义是社会制度的首要价值”。不同理论学派对正义的界定各不相同:以亚里士多德为代表的古典主义学派认为,正义即按照“比值相等”的原则“予人其应得”;以边沁为代表的功利主义学派认为,正义即按照“最大最小化原则”实现社会福利总量最大化;罗尔斯的正义论认为,正义即按照“平等”“差别”原则通过社会合作实现利益负担合理分配,其核心是平等地分配各种基本权利和义务。由此可见,在主流正义理论中,正义通常作为社会中分配关系的道德评价而存在。

正义是“人与人之间相互承认的关系”,这种界定基于两方面的原因:(1)在经验上,人们视“平等对待”为正义,是因为自身的尊严受到了承认;视“劳有所得”为正义,是因为自己劳动的价值获得了承认。经验体现了正义与对价值、利益承认之间的密切关系,而不正义往往与合理承认的诉求背道而驰。(2)在理论上,“予人其应得”的古老政治理论暗示了,正义源于对一个人的能力、贡献、品质等特定属性的承认。罗尔斯认为,正义可以达成一种恰当的平衡,不同正义观的人们可以达成一致同意,“普遍地承认这一事实就将为一种对于相应的正义原则的公开接受提供基础。”这与“相互承认” 的正义界定亦契合。而具体到邻避冲突中,“冲突”意味着不同主体(政府、公众)之间没有实现“相互承认”,因此正义理论与邻避冲突的研究密切相关。

简言之,本文之所以要用正义理论来分析邻避冲突,是因为邻避冲突各方均认为自己的行为是正义的,而对方的行为是非正义的,或者说,邻避冲突的发生是由于双方对于对方的行为都不予“承认”的结果。

若将正义界定为“人与人之间相互承认的关系”,则这种关系必然会体现在各种社会主体的互动行为中,而正义在这些互动行为中的体现便构成了不同的维度。南茜·弗雷泽认为,当代社会主要包含经济、文化、政治三种排序方式,因而正义也相应的包含经济、文化、政治三种基本维度。其中,经济维度对应分配关系,文化维度对应身份定位,政治维度对应决策程序和过程。现实生活中,正义的三种维度是相互依赖、相互作用的,单一维度下的分析难以诠释正义的真正含义。所以,本文就从正义的上述三个维度来分析邻避冲突中不同主体之间的对话。

二、对话进程:典型邻避案例的回顾与分析

(一)案例回顾:厦门、什邡、余杭邻避冲突事件

2007 年厦门 PX 事件作为国内邻避冲突的滥觞, 具有分水岭意义,最终导致 PX 项目迁建漳州;2012 年四川什邡宏达钼铜项目群体性事件是个典型的暴力型邻避冲突事件,最终导致项目停建;2014 年杭州余杭中泰垃圾焚烧厂事件凭借政府与公众的交流合作最终达成原址建设的共识,是政府和公众之间对话成功的经典范例。迁建、停建、重建,这体现了邻避冲突三种最常见的结局,而 PX 项目和垃圾焚烧项目更是邻避冲突的高危项目,具有普遍性。此外,上述三个案例中,邻避主体间对话过程、网上信息比较完整、材料丰富,这为分析主体之间的对话提供了条件。

1.2007 年厦门 PX 事件

2007 年厦门 PX 事件是由海沧区兴建对二甲苯 (PX) 项目引发的。厦门市海沧 PX 项目 2004 年 2 月批准立项,2005 年 7 月通过环评,2006 年 7 月核准申请,2006 年 11 月正式开工。项目建设的原因,不仅在于 PX 作为重要化工原料本身在我国存在巨大供给缺口,更在于项目可创造巨大经济效益。该项目被称为“厦门有史以来最大工业项目”,总投资 148 亿,预计建成两三年内累计产值将高达 800 亿元。

由于项目选址地临近风景区和高教园区,人口密度大,因而广受质疑。2006 年底,中科院院士赵玉芬等通过致信省市两级政府以及与主要领导面对面座谈的方式表达对项目的担忧,但未能取得政府部门的有效反馈。2007 年 3 月“两会”期间,赵玉芬与 105 名政协委员联名提交《关于厦门海沧 PX 项目迁址的建议》议案,呼吁项目缓建、迁建,环保总局在表示理解和同情的同时,表示自身没有决定迁建的权利。“两会”后,厦门公众开始通过互联网、手机短信等方式传播讨论 PX 项目的危害,逐渐形成反对 PX 项目的舆论力量。迫于压力,2007 年 5 月底,厦门市政府开始通过报刊、网络等形式解释项目的合法性和安全性, 并宣布项目缓建。但公众出于自身诉求表达的迫切性及对政府态度的不满等原因,还是发生了“六一散步”的抗议行为。“六一散步”将民意转化成现实压力,迫使厦门市政府采取短信与网络建议征集、重启环评、市民座谈等方式与公众对话;而“六一散步”后,公众也将目光回归到政府如何处理 PX 项目这一关键问题上。2007 年 12 月下旬,厦门市政府顺从民意,将项目迁建到与厦门相隔近百公里的漳州古雷半岛。

2.2012 年四川什邡宏达钼铜项目群体性事件

2012 年四川什邡群体性事件是由宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目引发的。这一项目是汶川地震灾区产业发展振兴重大支撑性项目、四川“十二五”发展规划重点项目,于 2012 年 3 月 26 日通过了国家环保总局的审批,2012 年 6 月 29 日正式开工建设,项目建成后预计年销售收入达数亿元,年利税超亿元。

2012 年 5 月 15 日项目尚未动工时,便有部分专家和公民通过书记信箱、公开信等形式表达自身对于项目有毒副产品危及健康的担忧,但并未引起政府重视。项目开工前后,部分公民开始在贴吧、QQ 群上对项目进行讨论,反对项目的舆论力量逐渐壮大,并最终从线上发展到线下。6 月 30 日,数十位公民到什邡市委集中上访,7 月 1 日已发展为数百人的示威行为。政府为防止事态恶化而公布项目环评情况,但未达到理想的效果,7 月 2 日和 3 日,抗议逐渐演变为暴力活动。7 月 2 日,什邡市委市政府以公开信、官方微博等方式通报项目情况,宣布暂停项目;7 月 3 日,什邡市委书记宣布今后不在什邡建设钼铜项目;7 月 4 日公布停建公告,事件平息。

3.2014 年杭州余杭中泰垃圾焚烧厂事件

杭州余杭中泰垃圾焚烧厂建设的初衷是解决城市巨大的生活垃圾处理压力,2012 年 8 月成立建设工作领导小组,2013 年 10 月编制项目意见书和选址论证报告,2014 年 4 月进行项目公示。由于对项目安全性及可能造成的其他负面影响的担忧,加之对是否经过环评的质疑,公众对项目表现抗拒。2014 年 4 月 24 日,居民代表向杭州市规划局提交 2 万多人联合反对的签名信,并有 52 人提出公示听证申请,但并未得到政府重视。此后,公众开始在微信朋友圈中传播垃圾焚烧厂的危害,并发起抵制建厂的和平集会。2014 年 5 月 8 日,杭州市召开垃圾处置专家媒体沟通会,宣称项目的必要性和安全性。2014 年 5 月 10 日,抗议行为升级为暴力活动;同日,余杭区人民政府发布通告暂停项目;5 月 11 日,杭州市政府召开新闻发布会,对项目情况做出解释。此后,杭州市政府通过信息公开、实地走访等方式积极与公众对话,经过近 1 年的沟通协商,2015 年 4 月 14 日,项目经过种种细节调整,以及切实的利益补贴等方式后,宣布实现原址重建。

(二)对话阶段:孤立、碰撞、再认知、共识

通过对以上三个案例的发生过程回顾,邻避主体间对话可以归纳为孤立、碰撞、再认知和共识四个阶段。(1)在孤立阶段,政府与公众各持不同的立场,且同时存在严重的信息不对称,但由于彼此孤立而未产生冲突。严格意义上说,这一阶段政府与公众并未产生真正的对话。(2)在碰撞阶段,由于政府与公众同为邻避主体的身份而不可避免地产生接触与交流, 双方基于不同的立场发生观点的碰撞,从而造成观点冲突。在政府与公众立场差异、信息不对称的情况下,观点冲突会愈演愈烈,甚至演变为现实中的冲突甚至暴力活动。现实中的冲突又会带来更大范围的讨论和对话, 反映在网络上公众留言与讨论迅速增加(如图 1)。(3)在再认知阶段,政府和公众在网络上的讨论和对话,一方面可能产生网络流瀑效应和群体极化效应,导致各自的观念日趋强化、走向极端,进而使政府和公众两个主体在观念上、行为上的冲突扩大和加剧;另一方面可能使双方主体对彼此形成再认知(尽管这种认知并不一定都是客观的)。(4)在共识阶段,由于政府和公众之间不断、反复对话与交流,可能使政府和公众在观念上、行为上的差异逐渐弥合,并促进最终共识的达成。当然,并非所有的邻避冲突都必然会经历上述四个阶段,不少邻避冲突事件(尤其是邻避项目终止建设的事件)往往是政府和公众双方没有达成共识的结果。

从孤立到共识的过程,实质上是政府和公众双方主体相互承认的过程,即追求正义的过程。主体双方对正义的渴望是存在共识的,分歧在于正义的具体内容与实现途径。这种分歧在孤立阶段就已存在,并为后来冲突的爆发埋下伏笔。而直到共识达成,双方主体仍有极大可能无法实现完全的互相承认,但一定程度的互相承认已足以达成冲突的化解,而互相承认的程度越高,结果的稳定性就越高。在上述三个案例中, 什邡事件历时最短,互相承认的程度也最低。在暴力行动的压力下,什邡市政府仓促对民意进行再认知,草率认定公众对项目的反对意愿是强烈而不可改变的,因而做出“永久性停建”的决定;而实际上在暴力行为发生后,大多数公众便对项目建设恢复谨慎态度;于是原先所谓的共识更像一场政府的单方面妥协。相比之下,在杭州余杭垃圾厂事件中,同样面对暴力行动的压力,各方主体在再认知阶段花费时间较长,政府与公众互相承认程度相对较高,原址重建的结局也具有更高的稳定性。

在理想状态下,短期孤立、可控碰撞与深入再认知,可以最快速度、最大程度地使对话双方达成有效共识。显然,孤立期越短、碰撞对话越充分、再认知越深入,则达成共识就越快、越容易、越稳定。在政府与公众之间的这一对话过程中,面临的主要壁垒便是对话双方存在的正义观差异。

三、对话壁垒:多维度下的正义观差异

(一)经济维度:多数人幸福与少数人权益

从经济维度看,邻避项目本身具有外部性(externalities,又称外部效应,可分为正外部性和负外部性)特征,即“成本-效益”分布不均衡。严格地说,邻避项目具有负外部性,邻避项目产生的效益为全体社会成员(或区域内全体成员)共享,而成本却仅由项目周边公众承担。政府作为国家权力(或区域权力)的代言人,当冲突发生时,维护大多数人的利益便成为其天然的正义选择。具体地说,政府所持正义观包括两个方面:一是为多数人利益牺牲少数人利益是理所应当的,二是相对于多数人的利益,邻避项目对少数人(即项目周边公众)产生的负外部性(即成本)是微不足道的。什邡市人民政府新闻办公室官方微博“活力什邡”,在 2012 年 6 月 29 日钼铜项目开工当日连发 7 条微博盛赞该项目投入大、标准高、技术先进;而杭州“垃圾焚烧厂已经迫在眉睫”的呼吁,与厦门“石化产业关系国计民生”的声明輥輯訛,也何其相似地将视线聚焦于项目本身对地区整体发展的重要意义以及给大多数人带来的幸福上。在这种正义观的指导下,邻避项目的负外部性连同受到负外部性影响的周边公众,在政府的舆论中便被有意无意地忽略了,邻避项目已然变成能创造巨大价值的完美公共设施。与此同时,在政府的正义观中,即使邻避项目的建设会造成某些牺牲,“牺牲区域”的公民也应当为多数人幸福承担自己的社会责任,况且邻避项目的负外部性影响极低,可以以环评报告、专业分析、国外经验等众多证据佐证其建设的安全性与正当性(事实上,面对邻避冲突,不少地方政府也的确这样做了)。站在政府的角度上看,建设效益极大、负面影响极小的邻避项目本身就是正义的选择,公众对此应当是自觉承认并支持的。显然,政府的正义观,究其缘由,还是来自赋予公共利益以压倒性的权重,以致会有意无意忽略周边公众做出的牺牲,忽略少数人的权益。

如果说政府的正义观是着眼于整体(多数人)的幸福,那么邻避项目周边公众的正义观则立足于其自身(少数人)的权益。项目周边公众作为邻避项目负外部性的承担者,其关注点自然在自身权益(少数人权益)上。众多邻避冲突的网上对话信息显示,公众眼中的正义主要是基于对生存权保护的环境权益诉求。厦门事件中出现的诸如“还我厦门碧水蓝天”QQ 群,以及“这种巨毒化工品一旦生产,厦门全岛意味着放了一颗原子弹,厦门人民以后的生活将在白血病、畸型儿中度过。”的言论,无不将项目建设与公众基本生存权益相连。在什邡事件中,一篇题为《什邡,不久的将来或是全球最大的癌症县》的 QQ 空间日志被转载 4587 次,分享 773 次。相似地,在余杭事件中,“0.02 微克的二噁英就能让百姓不知道什么时候生命结束!”,“老余杭古镇面临一次考验与危机!关系着 50 多万老百姓的生命和健康! 抵抗建造最大的垃圾焚烧厂!!”的言论相继出现。公众对生存权的担心与维护是无可非议的,毕竟正如罗尔斯所言:“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性,这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越”,更何况公众维护的是自己最基本的生存权益。而且,邻避项目周边公众认为,即使那些项目是完全安全的,他们依然要承担巨大的心理负担及房产贬值等经济损失。因此,邻避项目周边公众并未如政府料想那样承认政府的正义观,相反,在几乎每一个邻避冲突中,都存在政府与公众之间的巨大分歧。

颇有意思的是,虽然公众在描述这些邻避项目时运用的是“致癌”、“致死”等危险程度极大的词语,但表达诉求时却仅仅让项目远离自己的城市,甚至仅仅是要求远离自己居住的社区。比较一下,在呼吁和平的时候,没有人会说“别在我家发生战争”,而是会列举战争造成的巨大伤害,并直接否定战争本身。但公众在否定邻避项目时无一不会加上地理的界定,其诉求也仅仅是“不要建在我家后院”,这说明公众在潜意识中知道这些项目是社会整体或区域内多数人幸福所必须的。

(二)文化维度:被污名化的公众与不被信任的政府

前面已述,文化维度对应身份定位,往往表现为人的符号化。人作为符号性动物,通过符号形成对自身和世界的认知与定位,并在社会互动中根据符号化的身份定位做出相应的决策。在身份定位的过程中,自我定位与他人定位可能是不一致的,人们倾向于将自身的经验价值塑造为普世的、客观的,并排斥其他群体的经验和价值。同样,在邻避冲突中,政府与公众均对自身及对方具有相应的身份定位,而不当的身份定位对于相互承认的形成只有消极意义。在邻避冲突中,政府与公众的身份定位往往被对方“异化”、“污名化”:公众往往被政府冠之以“自利者”甚至“刁民”、“暴民”,而政府往往被公众称为“说谎者”甚至“剥夺者”。

一方面,在政府的正义观中,政府将自身定位为公共政策的决策者与公共利益的维护者, 行政自由裁量权是在各国普遍存在并理应被承认的,这一点并不存在太大异议。但在中国众多邻避冲突中,政府却并未承认公众在邻避冲突中的平等主体地位,而是将其定位为服从者,排斥于决策之外。在诸多邻避冲突中,我们可以看到,政府对邻避项目建设采取的方式依旧是 “决定——宣布——辩护”的传统决策模式,尽管有时会加入专家咨询的环节,但这种模式对于广大公众依旧是封闭的。封闭性决策拉长了对话的“孤立”阶段,加重了政府与公众间的信息不对称,为之后的冲突埋下隐患。正如网友所说:“我不专业故不清楚 PX 对人伤害程度到底如何,我想大体都是跟我一样的存在吧。退一万步,纵然它的存在利大于弊,可是,有关部门的宣传力度如何,科学界的知识普及力度如何…呵呵了,在不明不白不清不楚情况下,当然只能暂且激烈反抗。”輥輶訛而当公众没有按照政府预设的处于服从者的位置、对邻避项目表现出强烈的反抗意愿时,便往往被政府冠以“自利者”甚至“刁民”、“暴民”的污名。

而另一方面,在公众的正义观中,自己应当是与政府平等的主体,因此会运用各种方式尝试表达自身诉求,参与到邻避项目建设的决策之中。但很多时候,不少地方政府并未承认公众的主体地位,对其诉求的表达采取忽略、敷衍的态度,这使公众进一步自我定位为“被剥夺者”,而政府在处理邻避冲突过程中逐渐形成的“选择最小抵抗”原则,以及公众作为邻避项目负外部性承担者的现实更加深了这种自我定位。进而,公众将政府重新定位为“说谎者”甚至“剥夺者”,并产生强烈的不信任感。公众开始怀疑存在政府与资本共谋的可能,杭州事件中“这个规划老百姓们根本不知道也根本没有签字同意,中泰的贪官们私自同意,不知道又贪了多少,最近还威胁老百姓不要闹事,还放言说让你进去就出不来的狂言!”,这种言论与厦门事件“违反民意背后, 必有严重的腐败!”的判断相似,均将视角投向政府的腐败。此时,公众已在怀疑政府是公共利益代表的身份,并将其定位为借邻避项目谋求私利的主体。其实,公众对政府的不信任也并非由邻避冲突突然出现的,“说谎者”、“剥夺者”的身份定位并非一朝一夕形成,邻避冲突只是将公众对政府的不信任放大,并以更突出的形式表现出来。公众会运用历史上发生的陕西金堆城钼矿污染 (1988 年 4 月 13 日)、吉林双苯厂爆炸 (2005 年 11 月 13 日) 等案例来证明,甚至以“老家已经变成河水如染料、空气似毒药的地方”的经历作为自己言论的佐证,并使大多数公众产生共鸣。有时,这种对政府的不信任甚至会重于对项目本身安全性的担忧, 如网友所评论的那样:“在奶粉都能吃出结石的国家,没人敢让化工厂建在自己家旁边。不管它在国外是不是安全。”此时,政府陷入了“塔西陀陷阱”(Tacitus Trap)。

(三)政治维度:封闭性决策与非制度化参与

政治维度对应决策程序和决策过程,从政治维度看,邻避冲突是政府封闭性决策的结果。在政府的正义观中,封闭性决策能最大限度发挥政府宏观规划作用,同时参考专家意见,是正当且高效的。但封闭性决策本身不利于政府与公众主体间相互承认的实现,即不利于正义的实现。因为:(1)在封闭决策时,公众作为邻避主体之一,其平等参与的机会不被承认,无法直接表达自身诉求;而当公众试图采取市长信箱、市长电话、网络评论、公开信、政协代表与人大代表反映情况等间接途径进行诉求表达时,政府往往缺乏积极有效的回应。由于合法表达无法获得应有的重视与尊重,公众从质疑到不满再到抗议,情绪在长时间的积压下最终喷发,甚至升级为暴力抗争。“当没有更好的表达渠道,我们才去市政府门前散步。”厦门事件的参与者这样解释说。(2)在封闭决策时,政府的决策信息不透明,无论在厦门事件、什邡事件还是余杭事件中,政府都是在公众舆论的压力下才逐渐公开环评信息及项目建设的其他信息。这种信息公开滞后, 剥夺了公众对邻避项目及政府态度形成理性认识的可能, 直接切断了相互承认的路径。封闭性决策使公众的知情权、表达权、参与权、监督权等基本政治权利未能受到应有的尊重,公众缺乏制度化的参与路径,公众没有获得应有的承认;进而,也阻碍了邻避项目建设,使公众对政府应有的承认也没有实现。正如《人民日报》所总结的那样,“公众激烈的表达背后,实际上是未被尊重的权利、未被满足的诉求,是没有被听见、被看见的情绪和声音。”

公众的诉求是需要得到表达的,既然制度化的参与方式被封闭性决策阻塞,那么非制度化参与便成为公众天然正义的选择。然而在非制度化参与下,公众诉求呈现出分散化、复杂化、无序化,再加上网络信息的匿名性,一些非理性的言论开始传播,破坏了政府与公众主体之间相互承认所需要的稳定的社会秩序。一方面,公众言论的非理性表现在对话的情绪上,比如“咱中国的技术达到这个水平了吗?如果有,ok!请把杭州所有重要领导的家搬到那边去!建这种重污染的企业不需要审核吗?不需要投票吗?不要再破坏了!中国经不起你们这么折腾!”这位网民运用多个反问和感叹句,言辞激烈、情绪激动。另一方面,公众言论的非理性表现在对话的内容上,比如“上吧,多上几个这样的项目,民怨才会爆发。要乱一乱才好啊!”显然,这位网民观点偏执、充满戾气。上述这些网上言论大都已偏离了特定邻避项目建设的议题,这种表达方式的结果不是政府与公众相互承认的实现,而是更多新矛盾的产生,政府与公众之间嫌隙加深,邻避项目建设陷入僵局,而其造成的高额成本和社会代价,将由包括政府与公众在内的整个社会共同承担。

四、对话目标:正义达成的路径选择

(一)正义达成之可能:邻避主体之间存在天然共识

邻避冲突中,尽管政府与公众两个主体之间对话存在正义观差异,但也因两者所具有的天然共识使相互承认(即正义)的达成存在可能。政府与公众的天然共识主要存在于以下两个方面:(1)邻避项目建设具有必要性。政府作为邻避项目建设的决策者和拥护者,对邻避项目建设必要性的认可无庸赘述。那么,公众作为邻避项目建设的异议者和反抗者,是否也存在同样的认可呢?从邻避项目的性质看,一方面,邻避项目具有公益性,公众能够享受到邻避项目建设带来的效益;另一方面,公众(特别是邻避项目周边公众)作为负外部性的承担者,承担相应成本,自身权益可能受到损害。因此,如果采取适当的方式对邻避项目周边公众额外付出的成本进行补偿,公众自然就会认可邻避项目的建设。而且,从公众表达的诉求看,最主要的诉求是邻避项目“不要建在我家后院”,而非“不要建设”,可见其对邻避项目建设的必要性是认同的。(2)政府与公众都具有对稳定、秩序等社会价值的追求。公众对邻避项目建设的反对可以在经济、文化、政治多个维度找到原因,但归根到底仍是希望自身生活向良性方向发展。邻避冲突中的暴力行为使正常的治安、交通系统运行遭受冲击,公众日常的生产生活秩序遭到破坏,这是政府、公众(至少绝大多数公众)所不愿意看到、不愿意其发生的。正是因为政府与公众两个邻避主体之间存在天然共识,所以,对话才不会变成一场“鸡同鸭讲”的废话,主体双方相互承认的达成即正义的达成便也存在可能。

不仅邻避主体之间存在天然共识,而且政府与公众之间相互承认对方诉求不一定损害自身利益,反而可能对自己有利。(1)尊重对方诉求有利于更理性地发现自身诉求存在的不足, 达成更好的解决方案。一方面,公众的诉求本身具有复杂性、非理性,具体到每个个体都具有自己独特的诉求,完全的全民共识是无法达成的,完全依靠“民意”的决策,结果很可能是无法决策。公众需要承认政府在民意聚合与整合中发挥的作用,从而更系统清晰地将公众的诉求表达出来。而另一方面,政府的诉求和决策同样存在不完备之处,政府正确的决策往往需要综合诸多信息以评估成本和收益,在经济至上观念支配下,政府(尤其是地方政府)关注的重点往往在经济效益方面,对于安全、环保等方面则关注不足,因此,公众的环保诉求表达、政府对公众诉求的承认可以给予政府更多方面的信息,使政府对各种可能决策方案进行更准确、更有效的评估。(2)尊重对方诉求可能使对方作出相应妥协,使双方更易达成共识、形成互利。不同主体的诉求本身是多维度、多样化的,衡量的标准是主观的,尤其对于公众,其文化和政治诉求有时候可能超过对自身经济利益的维护。因此,政府给予公众一个透明的决策环境和平等参与的机会并不会损害政府的根本利益,却足以表现出政府对公众的尊重与承认,使公众自愿在其他方面做出妥协,进而使双方达成共识。(3)承认对方诉求能够促使对话进程更平稳、有效率,减少共识达成花费的成本,对双方均有利。相反,不承认对方诉求的非妥协对话可能造成双方均不愿意看到的最坏结果(例如邻避冲突中的暴力行为导致社会动荡)。其实,主体间拥有不同的利益诉求和价值取向是十分正常的,对话寻求的是主体间的“最大公约数”,需要不同正义观的“制衡”与“碰撞”。因此,想要更好实现自身诉求,双方需要尊重和包容对方的利益,实现相互承认与妥协。某种意义上说,公众参与对话、在网上参与讨论甚至游行示威,这恰恰表明公众对政府是“公共利益维护者”的定位并非完全丧失信心,恰恰表明公众希望政府更充分、更好地发挥作用,即希望政府停建或迁建邻避项目,而不是否定政府本身。

(二)程序正义:开放透明决策以最大限度保障公平

尽管政府与公众之间的对话存在诸多壁垒,但正义的达成依旧具有可能,而达成正义最直接的途径是消除经济、文化、政治各维度中存在的壁垒。其中文化与政治方面壁垒存在的根源在于合理决策程序的缺乏,即有违程序正义。程序正义主要讨论“结果形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准”,它强调过程的公平公正。

邻避冲突中,程序正义的实现主要应当通过以下两个途径。

一是将公众定位为平等的决策主体,增强决策的开放度,打破政府单一主体封闭性决策的局面。政府应当在邻避项目论证与决策的各个阶段(如图 2),通过互联网交流、民意调查、听证会等形式广泛征求民意,并对公众关切的问题进行及时积极的回应,使公众感受到自己的诉求能够被承认和尊重。特别是在当今“高度复杂性和高度不确定性条件下,……把拥有各自利益追求的行动者整合到一个合作体系中,让他们通过合作的方式达成自己的利益目标, 就是社会治理获得积极特征的力量源泉。”除此之外,可以尝试引入第三方评估机制,比如专业咨询公司、测评公司等,第三方机构独立于政府与公众主体之外,同时又具有专业性、权威性,能够帮助政府与公众更好建立互信、达成共识。在邻避冲突实践中,政府往往会采取一系列措施打通公众参与的通道,比如厦门 PX 事件中的市民座谈会,杭州余杭垃圾厂事件中政府官员的实地走访答疑等,这些方式不失为公众参与的积极尝试。杭州余杭垃圾厂事件中,杭州市领导反复表示:“项目没有征得群众充分理解支持的情况下一定不开工!没有履行完法定程序一定不开工!”“一定要把这个项目做成能求取最大公约数的项目,整个工程全程确保群众知情权。”政府完全可以总结这些已有的公众参与成功经验,将公众参与的环节尽可能前置,这能缩短对话的孤立阶段,从而使冲突阶段平稳可控,避免暴力行为发生。

二是构建透明的决策体系,努力实现信息公开。具体包括两个方面:(1)政府的决策应当透明,决策流程、依据等信息应充分、及时向公众公开,尤其是邻避项目建设的原因、规划、可能风险及避险措施等基本信息应当透明。从邻避冲突案例网民言论中可以看出,这些看似基础性的问题恰恰是公众最关切的问题。信息公开,可以缓解公众由于专业知识不足所导致的与政府在风险认知等方面的分歧,以及基于经验对项目建设存在的误解,缓解信息不对称的状况,从而为对话的顺利进行奠定基础;更可以满足公众的知情权,使公众感受到理解与信任。(2)公众参与的途径和要求应当透明。邻避冲突中,非制度化参与的弊端是显而易见的,但公众采取非制度化参与的原因恰恰是由于无法进行制度化参与,或者参与渠道阻塞,或者有渠道而无效果。透明,一方面应当表现为公开,即公民参与的渠道应当同邻避项目基本信息一同公示,为普通公众所了解;另一方面应当表现为清晰,即由谁参与、如何参与、参与的要求是什么、无法参与者的“救济”途径有哪些等一系列的问题必须明确,使公众参与真正具有可操作性。在网络社会,上述所有透明的内容和事项,完全可以而且应该通过网络渠道进行。透明,为政府、公众双方都提供了依法依规表达自身诉求的途径,同时形成相互监督,促使政府与公众之间的对话合法有序进行。

(三)实体正义:利用补偿机制维护最少受惠者利益

在经济维度方面,对话壁垒存在的主要原因在于利益分配结果的不公平,多数人幸福的实现无法弥补受到负外部性影响的少数公众造成的损失,这样的结果显然是有违实体正义的。正如罗尔斯所说:“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的,不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。”

实体正义的实现,应当使邻避项目获益者、负外部性的承担者的境况相对于邻避项目建设前都有所改善,这就需要重点关注邻避项目建设中最少受惠者利益。由于邻避项目产生的效益对于全体社会公众几乎是等量的,因此邻避项目的最少受惠者便是负外部性影响的最大承担者。这就是说,维护最少受惠者利益需要消解或中和邻避项目的负外部性影响,其中最普遍的解决途径是将外部性内部化,简单来说就是对邻避项目负外部性的承担者进行补偿。其中,经济补偿是最为常见的补偿方式。俞海山教授曾提出了经济补偿的“两个一致”原则,輧輯訛而我们认为,经济补偿应当遵循以下四项原则:(1)补偿的人群范围或地域范围应当与遭受负外部性影响的人群范围或地域范围一致,具体范围需要政府参考专家和公众的意见进行界定。(2)补偿的方向应当由受益方向受损方补偿。具体地说,若邻避项目建设是一区域内的公共事务,则由该区域政府代表受益方向受损公众进行补偿;若邻避项目建设涉及多个区域,如在甲区域建设处理由乙区域产生的垃圾焚烧厂,则就要由乙(受益)区域向甲(受损)区域进行补偿。(3)补偿的金额应当与遭受负外部性影响的量保持一致,即离邻避项目越近的公众所获补偿应当越大,这符合最少受惠者获最大补偿原则。(4)补偿的方式应当多样化,可以直接支付金钱进行补贴,也可以采取税费减免等更灵活的措施——在补偿方式上政府可以而且应当与公众直接进行对话。而具体的操作方式也更为多样,例如美国实施的“反向抬价拍卖模型”就是将补偿额度在各区域拍卖,不断提高补偿额度直到有地区公众愿意接受邻避项目——这一过程就是反复对话协商的过程,就是一种较灵活的经济补偿方式。

但经济补偿并非一直有效,尤其在面临如高放射性废料处置场等高风险邻避项目时, 简单的经济补偿往往难以发挥作用,此时采取的方式通常是提供正外部性项目,实现正、负外部性的“中和”。正外部性项目的提供方式有很多,主要包括建设有形的“愉悦设施”,如公园、健身房、图书馆等,以及无形的政策和服务,如土地指标补充、就业帮助、房价保护等。但是,正外部性项目在具体实施中存在多种困难:第一,受惠者范围难以控制,未受到邻避项目负外部性影响的公众可能同样享受到正外部性项目带来的福利, 可能造成新的不公平;第二,正外部性的量难以评估,正外部性项目带来的正外部性是否能够与邻避项目带来的负外部性在量上互相抵消,其评估本身就是一个相当主观、非常复杂、非常困难的过程。但可以肯定的是,只要政府与公众之间双方充分对话,双方在主观上都认可某种补偿方案,那么就可以视作正、负外部性的量基本一致,实现了相互抵消。在杭州余杭垃圾厂事件中,政府通过在垃圾厂周边区域(中泰街道)修建景观路和自行车赛道、建设休闲“慢村”、发展旅游项目、增加土地指标以保障产业发展等途径,使周边公众由强烈反对转变为同意原址重建,这可以理解成正、负外部性的相互抵消。

最后必须指出的是,无论是经济补偿还是建设新的正外部性项目,都需要政府与公众之间的充分对话,使得这些补偿措施运用于邻避项目规划决策的整个过程中,而非邻避冲突发生后的临时补救。这就是说,补偿机制的实施(实体正义)离不开开放透明的决策过程(程序正义),正义的达成,往往是程序正义与实体正义相互依托、相互促进的过程。

期 刊
浙江社会科学
期 数
2018年07期
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