“社会综合治理”:中国治理的话语体系与经验理论——兼与“多中心治理”理论比较

王丛虎
中国人民大学公共管理学院教授、博导
王晓鹏
中国人民大学公共管理学院博士生
摘 要
“社会综合治理”模式与我国国情紧密相联,是经过实践验证的合理模式,其意涵随着中国社会经济的发展而得到了不断优化和创新,因而是完全适应中国国情的。这种模式与现代法治政府的理念高度契合,不断发展的“社会综合治理”模式是解决现实问题的重要保障。“社会综合治理”有其独有的、区别于西方的“多中心治理”话语体系,其所形成的经验理论,即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”也已日臻完善。“社会综合治理”话语体系与经验理论彰显着中国的“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”

一、问题的提出

“治理理论”“多中心治理”等肇始于西方的理论概念近年来频频被视为学术热词,获得了学界的广泛关注。一些学者和实践部门已将“治理理论”“多中心治理”奉为“经典”甚至“包治百病”的“灵丹妙药”。即使有些持批评意见者,抑或是中立立场者,都普遍存在着一个共同的弱点:近乎一致地忽略了对中国社会综合治理现实发展的深入研究,甚至对中国的治理实践视而不见。

在中国知网全文期刊的 CSSCI 期刊上,笔者将“社会综合治理”作为检索的关键词,设置从 2002 到 2017 年的时间跨度,通过筛选后结果有 59 篇。笔者进一步统计发现,在这 59 篇文献中,只有极少数是涉及政治学或者公共行政学的,在这类专业期刊上发表的文献也少之又少。超过 90% 以上的文献都发表在法学、税务等相关领域的期刊,且对“社会综合治理”理论的研究只是点到即止,并没有进行深入的研究。

2013 年 10 月,习近平总书记专门就“枫桥经验”发表讲话并表示:50 年前,枫桥干部所开创的枫桥经验是以全体群众为基础的就地解决矛盾的社会问题治理经验; 如今 50 年后,“枫桥经验”的内涵不断升华,并且随着社会主义的发展而逐渐演化为社会问题综合治理的经验。为此,习近平总书记就吸收借鉴“枫桥经验”作出了重要的指示:要吸收借鉴“枫桥经验”的优秀成果,不断发扬优秀的传统,为群众创新工作方法,贯彻好党长期以来坚持的群众路线。

中国改革开放已经走过了四十年的发展历程,社会秩序稳定,经济快速发展,人民生活水平稳步提升、国际影响力不断提高。然而,流行于当下的一种不正常、不自信的心态则与中国的改革创新不相符。因此,过分推崇西方发达国家“治理变革之道”、而忽略对中国改革经验进行提炼的学术氛围应该得到扭转。难道中国基于自己国情走出的特有的社会综合治理模式就不能成为典范和理论吗? 如何真正理解党的十九大报告中提出的“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”? 为此,笔者尝试以中国的“社会综合治理”为主线,在梳理我国“社会综合治理”的实践演进、经验总结和理论发展的同时,兼对西方的“多中心治理”理论进行比较分析,初步描述中国“社会综合治理”的话语体系和经验理论。

二、“社会综合治理”话语体系与经验理论的形成

(一) 建国初期的话语初现与经验总结

在我国,“综合治理”实际起源于社会基层问题。这种模式最早可以溯及 20 世纪 60 年代初期的“枫桥经验”,即浙江省诸暨县枫桥镇的基层干部群众在解决当地问题时所形成的、通过积极发动群众来解决社会矛盾的做法。随后,在总结“枫桥经验”的基础上,1964 年,中共中央发布了《关于依靠群众力量,加强人民民主专政,把绝大多数“四类分子”改造成新人的指示》,其中“依靠群众力量”就是借鉴于“枫桥经验”。在党的发展的新时期,借鉴“枫桥经验”对于治理社会问题大有裨益。

尽管当时并没有上升到“社会综合治理”的理论化和体系化,但关于“社会治安”的经验与话语已经初步形成。与此形成对比的是,美国“多中心治理”同样源于 20 世纪的 60 年代。美国为了所谓的“伟大计划”和“伟大梦想”开始了前所未有的社会改革。然而改革却使得美国陷入福利国家的漩涡,同时也陷入了国家治理的危机。在化解国家危机的过程中,国家主义和新自由主义陷入两难的境地。于是,“多中心治理”企图寻找到中间路线,并在一些公共资源管理领域开始尝试新的方法。不难看出,同样是 20 世纪 60 年代,中国的社会治理基于社会治安的需要,源于实践部门的总结与提炼; 美国的社会治理基于社会改革需要,源于学者对实践的归纳与演绎。由于所处的历史时期和发展阶段不同,解决的问题也不尽相同,但是方式是相通的,就是动员基层社会和公民个体。

(二) 改革开放初期的话语形成与理论提出

改革开放初期,国家工作中心转移至经济建设。但经历“文化大革命”之变后,社会治理的问题也愈发凸显,犯罪问题日益突出。在这种背景下,“枫桥经验”再次进入到中央高层的视野。“枫桥经验”很快获得了认可,并在治理社会问题、化解群众矛盾、就地解决纠纷等方面发挥着重要的作用。随后,中央政府积极试点出台“枫桥经验”的相关政策,加速推进“枫桥经验”的扩散。1981 年 6 月 14 日,中央政法委员会在《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》中首次提出了“综合治理”的概念,并就综合治理的要求作出了具体且细化的规定。其主要内容是:综合治理就是要在党的领导下,积极依靠各个部门以及群众的力量,运用多种综合手段 (包括政治、经济、文化等手段),来有效化解和预防社会治理问题,切实做好社会治安工作,确保社会的稳定。

进入 20 世纪 90 年代,“社会治安综合治理”的话语初步形成。1991 年 3 月 2 日,全国人大常委会通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》。诚然,从本质上看,“综合治理”强调的是“标本兼治、重点治本”,其所用的具体方法就是要发动群众力量,让群众参与到社会问题的治理过程中。正是在多部门、多主体的协同作用下,当时的社会治安问题才能够逐渐缓解。从治安目标来看,当时采取综合治理措施,主要是为了应对社会问题,治理社会中存在的重大恶性案件,建立良好的治安秩序,为社会问题的有效解决奠定基础,让群众生活在安全有保障的社会环境中。

1996 年 12 月 28 日,在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上,时任全国人大常委会副委员长的李锡铭做了《全国人大常委会执法检查组关于检查 〈全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定〉 执行情况的报告》。该报告强调了综合治理工作的重点,通过不断加强领导责任以及目标管理责任,做好基层建设,坚持“严打”的基本策略,从而有效地推动综合治理工作的全面展开。在这项政策的推动下,各个部门开始多管齐下、协同治理社会问题,为改革开放创造了良好的社会环境。而作为最先开展综合治理的枫桥镇,依然不断总结综合治理的社会实践经验,丰富发展“枫桥经验”的内容,又衍生出了以群众为依托、依靠群众解决矛盾的经验。

不难看出,“改革开放以来出现的社会综合治理体系,依然延续了执政党主导的组织化调控模式,并进一步使之精致化。”此时的“社会治安综合治理”不仅在组织层面,还在具体的运行机制、治理工具上也有所创新。

(三) 经济快速发展时期的话语拓展与理论升华

进入 21 世纪以来,复杂性成为社会治理生态的基本特征,由此产生的社会的开放性和社会治理格局的多元化对传统的控制导向的政府社会管理模式提出了严峻挑战。发展到当下,综合治理在形式和内容上较之前的“枫桥经验”有很大的不同,可以说是时代赋予了综合治理新的内容。其典型表现是: 在新的历史时期,中央在总结经验的基础上,科学判断了当前的国家形势,提出加强和创新社会管理的新策略,形成了“党委领导、政府管理、公众参与”的新的社会管理体制。和之前的社会治安问题解决有所不同的是,综合治理的范围已经得到了极大的延展,扩散到社会管理的方方面面,而不是如以前仅仅限于治安层面。参与者也不再限于之前的各个单位,而是拓展到社会公众。在管理机制层面,逐渐强调公众参与的作用,早已超越了以往的通过组织发挥群众作用的模式。这时期,有关治理的话语体系已经发生了根本性变化,即由“社会治安综合治理”已经演进为“社会综合治理”“社会治理”,经验理论也逐步得到了提升。

中国共产党十八届三中全会所提出的全面深化改革总目标,从根本上说就是承继综合治理的理念,不论综合治理的内容如何变化,其根本目标始终是维护最广大人民的根本利益,维护社会的稳定。其具体的操作方法主要是: 在党委的领导下,积极发挥政府的作用,同时让社会公众积极参与到问题解决过程中,积极引入社会公众支持系统,实现政府治理系统的完善,进一步提升组织综合治理能力,有效预防和化解社会矛盾。党的十八届四中全会立足于法治中国的建设,进一步丰富了综合治理的时代内容,赋予综合治理法治化内涵。党的十九大对于社会治理做出新的定位,把社会治理放在“坚持在发展中保障和改善民生”内容中,提出“建设平安中国,加强和创新社会治理,维护社会和谐稳定,确保国家长治久安、人民安居乐业”,并要强化“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

不难看出,党的十八大以来,“社会综合治理”的话语体系已经形成,即“社会治安”——“社会综合治理”——“社会治理”——“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”;而从中国实践中提练出来的经验理论也已成熟,即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理基本格局和深刻内涵。

三、中国“社会综合治理”与西方“多中心治理”比较

肇始于 20 世纪 60 年代的“社会综合治理”到党的十八届三中全会提出的“国家社会治理体系和治理能力的现代化”基本演绎了我国综合治理话语体系和经验理论的逐步完善过程,同时也不断地被我国的实践所证明: 即基于本国国情的治理理论及其在实践中的应用是适合的,也是卓有成效的。而当中国大地上正在演进着“社会综合治理”的理论发展和制度建构的同时,在西方发达国家也正在经历着治理理论的盛行,其中的“多中心治理”是其核心内容。表面上看,成长于中国土壤里的“社会综合治理”和来自于美国实证演绎的“多中心治理”有着惊人的相似:都是作为各自政治、经济和社会背景下的理论、实践到制度的创新;都是回应了各自国家和社会的变迁并意在解决社会中出现的新问题; 都是多种组织或个人参与了治理的实践中;都选择使用了多种多样的治理工具; 都适合于各自国情并产生了良好的效果……但是,认真分析,则又有着很大的不同。

(一) 治理主体的多元化与中心化

现代社会综合治理模式是富有中国特色的社会治理模式,在该模式下,党委领导、政府主导、社会多方力量参与是协同互动的。但我们也可以明显地看出,不同的力量在参与社会治理的过程中,其地位是存在主次之分的,党政机关无疑在其中起到主导的地位。这明显不同于“多中心治理”中的“多中心”,即意味着许多形式上相互独立的决策中心;它们在竞争性关系中相互重视对方的存在。“多中心治理”是由不同层次和不同类型的组织组成的复杂联合体。这些组织来自公共、私人、市民亦或第三部门等,虽然在责任和功能上可能存在着重叠,在多中心治理系统中却各自发挥着关键和支持作用。至于这个权威是谁,显然在波兰尼的自发性多中心治理中并没有被提到,而在文森特·奥斯特罗姆的人为构建的多中心治理中也没有得到很好解决。

在后工业社会转型过程中,全球共同体应当是一个互惠合作的共同体。在复杂的动态的共同体系统中,尽管“多中心治理”强调行动者会自动成功的进行调试。但是,这种试图否定和放弃国家和政府的中心地位,企图让众多参与者之间形成一个合作与竞争的动态网络遭到了西方学者的强烈抨击。西方新公共行政的代表人物弗雷德里克森在其著作中指出:“在作为治理的公共行政中,必须注意的是,我们不能把组织机构削弱到这样的程度,以至于我们失去了制定优质的公共政策及有效执行这些政策的能力。”在社会价值多元化的今天,任何问题的治理都不能够依照以往的线性思维进行思考,将各个主体的力量联合起来,能够最大限度地发挥各个主体的作用,要找到复杂问题的处理机制,就必须要从问题产生的根源着手,在多个层面了解问题产生的原因,才能够生成解决问题的妥善方案。作为公共组织的政府,在社会治理过程中发挥着无可替代的作用,即便在今天的时代背景下,我们也不能够随意地削弱其作用,在共同体问题的治理过程中,只有强调政府的主导作用,才能够让相关政策有着更好的执行力。因此,要想公共政策得到有效的执行,必须要确保组织机构运作的有效性,为组织民主性建设奠定良好的基础。“多中心治理”理论忽视了政府的主体作用,其至少存在如下几点疑虑:首先,如果没有政府的参与,很多公共政策的执行就成为新的问题; 其次,该理论依赖于组织间的协作、企业家的创造等不稳定的因素,并非公共问题治理的有效方案。尤其是在组织之间本身就存在竞争关系的背景下,仅仅寄希望于依照组织之间协作是无法真正治理好社会问题的。

所以,对于“多中心治理”,需要保持一种清醒的态度,不能简单笃信“多中心”以及各个组织的“独立决策中心”,更不能搞所谓的“没有政府的治理”。各个组织的角色在治理过程中应当如何定位和分工,始终受到多种因素的影响,目前缺乏一致的结论。作为对政府科层制 (或称马科斯·韦伯的官僚制) 和市场调控机制进行补充而确立的一种新的治理方式,“多中心治理”不是万能的,也不是能够适用所有不同体制国家的“灵丹妙药”,不仅存在着极大的治理失效可能性,而且生搬硬套的使用还可能带来不可挽回的损失。

(二) 治理对象的具体化与差异化

通过前文分析可知,我国的综合治理模式源于社会治安的综合治理,也就是为了维持社会稳定,对违法犯罪人员的综合防治策略。当时的综合治理针对性比较强,范围也比较狭窄。“枫桥经验”就是其中的典型代表,其最初就是让矛盾解决在基层,依靠群众的力量来解决社会治安问题。后来,随着时代的变迁,综合治理的内容也在不断地丰富,其适用范围总体上呈现不断拓展的趋势,从最初的专门针对治安犯罪等问题拓展到社会问题的综合治理,到当下国家治理体系和治理机制完善的综合治理。可以看出,如今的综合治理已经拓展到社会生活的各个方面,也涵盖了国家治理层面的内容。政策的目标随着社会变化也在不断调整,这表明,以往停留在地方层面的“枫桥经验”,经过长期的发展,已经升华为国家层面的问题治理,并且在社会问题治理的过程中得到有效的体现。综合治理的对象不断拓展,从客观上表明了综合治理在现实中所发生的作用也不断提升。

在当今的时代背景下,政治、经济、文化的转型也在不断赋予综合治理以新的含义。事实上,综合治理与社会发展是协同的。我国处于社会转型关键时期,只有不断赋予综合治理以新的内容,才能够不断应对即将而来的各种挑战,促进社会问题治理的完善。从这个层面可以看出,综合治理的内容已经不断拓展,将综合治理上升到国家安全层面,已经有着充分的理论支撑,对于综合治理的理解也不应该局限于以往的社会秩序维护。

而“多中心治理”则起源于美国 20 世纪五六十年代大都市普遍存在的联邦、州、县、自治市等职能和管辖权重叠、管理碎片化的病态现象。“多中心治理”的代表者们提出了公共服务提供和生产的区分,以及可以由私人或社会组织来承担公共服务或公共物品。不可否认,“多中心理论”的提出与应用得到了美国学者很高的评价: 该理论及实践有助于多样化公共物品或服务的生产替代方案,有助于引进准市场关系和竞争中的效率提高,有助于供应单位灵活调整不同服务和产品的规模,有助于简化供应单位内部的组织管理以及为小规模政府单位的生存提供合理的理论基础。显然,与起源于建国初期需要政治稳定、社会安宁的中国的“治安综合治理”不同,“多中心治理”则发端于公共服务的提供,或者说“多中心治理”主要适应于美国的公共服务领域。尽管在“多中心治理”典型代表文森特看来,“多中心治理”的制度安排与美国联邦主义、民主政治、公共行政紧密相连,或者这些领域本身都蕴含“多中心理论”。但实际上,“多中心治理”至多只是企图用“多中心理论”的视角来解释联邦主义、民主政治和公共行政而已,并没有像中国的“社会综合治理”那样实践,并广泛应用于社会治安、行政执法、打击犯罪以及当下社会领域的综合治理、乃至整个国家治理体系现代化的各个层面。

(三) 治理理论的成形化与制度化

我国综合治理是从地方到中央不断推进的,其成型化和制度化的过程是在中央的领导下,通过颁布一系列规范性文件并让地方予以配套而实现的,这一系列配套措施为综合治理提供了有效的保障。在“枫桥经验”的基础上,中央敏锐地察觉到中国问题治理的关键,探索出适合中国发展的综合治理路径。几十年的综合治理经验无不证明,在我国法治社会的建设过程中,融入综合治理的理论,是符合我国发展和制度变迁规律的,只有如此才能够发挥制度相互融合与促进的作用。随着中国治理现代化能力的提升,综合治理所带来的经验以及发展路径,正好契合我国当下的发展现状。

不同于中国“社会综合治理”的制度化和法制化的演进过程,“多中心治理”更多的是一种思维方式和理论框架,是以美国为代表的西方发达国家公共物品的生产与公共事务治理的模式之一。“多中心治理”从始至今一直在试图创新理论视角,并且美国等发达国家的联邦主义、民主理论、公共行政中都包含了“多中心治理”理论的制度化内容。但是,21 世纪的今天与之前已经有很大的不同,为了应对不断加剧的国际竞争,各国都无一例外地强调国家权力的集中,通过统筹国家权力来有效解决社会治理的问题。综合治理的经验表明,权力中心的分散,很容易导致治理效果的疲软。所以,发达国家的各项制度化和法制化内容中很少或者根本找不到来自于“多中心治理”理论的影子,更不用谈“多中心治理”理论直接进一步成型化与制度化了。

正因为如此,在中国法治化建设的过程中,吸收综合治理模式的优秀成果,是确保法治社会建设的方向指针。其实,从本质上看,综合治理与当代法治中国的建设是一脉相承的,因为从根本上看,综合治理最初解决的是治安问题,当下社会主义法治建设也关注于此,只不过当下的综合治理范围比较宽泛,法治中国建设将重心集中在法治领域,治理的方法更加聚集。因此,综合治理和法治中国建设是相互兼容的。

(四) 多样化的治理工具与丰富的治理方法

诚然,综合治理并非单纯的利用某个方面的工具进行治理,而是强调多样化的治理工具与丰富的治理方法。在综合治理几十年的发展经验中,党和国家主导综合治理的发展方向,在社会公众的协同参与下不断丰富综合治理的内容。综合治理不仅在内容上得到了丰富,在治理的方法上也得到了有效的升级。例如,以往的治理模式受制于组织领导体系,只是显性的贯彻政策,因而其治理方法比较僵化。但是在今天的时代背景下,综合治理已经逐渐走向多元化,在综合治理的过程中可能会综合运用到政治的、经济的、文化的等各方面手段,具体治理问题的解决思路也是在坚持因地制宜的基础上形成的。根据综合治理的理念所形成的种种方案,以问题解决为核心,不断提出解决问题的具体措施,多工具与多方法并存,已成为综合治理理念运用关注的重点。

21 世纪以来,地方政府在总结经验的基础上,形成了丰富综合治理的经验。这些经验的创新无疑都反映出方法的升级。综合治理的经验表明,社会问题的复杂性决定了在解决社会问题的时候绝对不能够采用单一的手段。要仔细的甄别问题的关键,不断优化问题解决的方法,才能够真正探索出解决社会问题的有效方案。解决问题的方法在不断探索中,但核心理念却始终保持高度一致,那就是将多种工具与方法融入社会治理的过程中。

而在“多中心治理”中,政府更多的是作为非主导者的地位存在来引导社会多主体参与从而共同提供公共物品和解决公共问题。不可否认,奥氏的“多中心治理”理论实际上是在多国实践的基础上形成的,其理论吸收了实践的合理内核,有效地回答了什么样的制度能够促进公共资源的集约利用、实现社会的可持续发展这一根本问题,对于我国正在探索社会主义和谐社会建设而言亦具有重要的启示意义。“多中心治理”虽在表面上已被政治学、公共行政学者们广泛接受,但学者们接受的一致性仅限于工具层面。就学科理性及形而上学、方法论上来看,学者们的认知差异仍然非常明显。如果坚持浪漫的、后现代的多中心理论主张,如没有政府的治理、网络中各主体的对等地位,那么其理论的解释力十分有限,而且从科学进步的标准看,多中心理论还不是一个新的公共行政的范式,且在行政学科中的成就还存在很大局限性。

四、结论

中国式综合治理模式是从基层经验中升华的产物,经历了自改革开放以来长期实践的检验,是符合我国国情的治理方案。时代在变,而“社会综合治理”的内涵也在不断创新发展,但其来自“枫桥经验”的核心却从未改变。正如如今枫桥镇的红枫义警、枫桥大妈、枫桥乡贤联合会等 47 个大大小小的社会组织,这支五千多人的队伍在治安巡防、矛盾化解、社区矫正等领域发挥各自的作用。枫桥镇还组建成立了社会组织党总支,集党群服务、社会组织服务、群众文化功能于一体的“红枫”党群服务中心。这一发展创新也验证了学者的结论:“在新型社会体制建立的过程中,社会治理创新是重心和突破口,需要适应社会治理主体多元化的现实要求,从政府垄断社会管理转变为与其他社会治理力量合作治理。

中国的社会建设和社会治理伴随着中国经济体制改革、行政体制改革和社会体制改革的步伐稳步推进,同时也是全面深化改革的重要内容之一。其发展的逻辑,经历了全能政府时代政府包揽的社会管理,到逐步放松管制、还权与市场和社会组织、并尊重市场和社会各个主体并存的社会治理。虽然,我国目前仍处于转型时期,但是已经度过了粗放经营、粗放发展和粗放管理的时代,正在朝着精细化管理的方向迈进,而有规则的、有秩序的、有成效的法治社会则正是精细化管理的应有之义。中国社会管理、社会治理到法治社会的建设的逐步演进过程,背后有其深刻的逻辑,也是一个必然的渐进过程。

习近平总书记在纪念毛泽东诞辰 120 周年座谈会上提出:“道路决定命运,找到一条正确道路是多么不容易。中国特色社会主义不是从天上掉下来的,是党和人民历尽千辛万苦、付出各种代价取得的根本成就”。从最初的社会治安,到后来的社会治理,再到当下的国家治理体系的构建与治理能力现代化的建设,中国“社会综合治理”理论与实践一直“站立在 960 万平方公里的广袤土地上,吸吮着中华民族漫长奋斗积累的文化养分,拥有 13 亿中国人民聚合的磅礴之力”,“社会综合治理”作为我们党和国家实践经验的结晶,必须给予正确定位,正如习近平总书记所言:“我们要把党和人民 90 多年的实践及其经验,当做时刻不能忘、须臾不能丢的立身之本,既不妄自菲薄、也不妄自尊大,毫不动摇走党和人民在长期实践探索中开辟出来的正确道路。

发端于西方发达国家的“多中心治理”作为统治方式的一种新发展、社会治理工具或模式的创新,其对公共部门和私人部门之间差别的消弭作用不可忽视。或者说,作为公共行政中新工具的治理是新鲜的、时髦的、用途广泛的,也可以把治理的公共行政视为一种交易的公共行政。然而,对于发展中的中国而言,我们的借鉴与适用必须审慎。“多中心治理”无论是从政治层面,还是从经济发展层面,抑或是社会文化层面,都很难移植到富有鲜明特色的社会主义的中国。因此,对于域外的治理理论,只能够有选择地吸收其中合理的成分。通过前文的分析不难看出,域外的治理理论及其所形成的经验,不论是在意识形态还是理论架构层面,都与中国特色社会主义的实践不契合,不能够只看到西方国家在社会治理方面的经验而无视了其中潜在的风险。在法治中国建设的今天,综合治理有了新的内涵,综合治理的经验表明,任何治理理论都不是普适的,只有在充分尊重中国国情的基础上,总结出适合本国社会问题治理的经验,才能够真正解决好中国问题。中国应该坚持走“综合治理”之路,“中国人民应该有这个信心,每一个中国人都应该有这个信心。

期 刊
南京社会科学
期 数
2018年06期
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因篇幅所限,参考文献从略,正式引用请参考纸刊。
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