精准扶贫精准脱贫中的纳什均衡与制度建构

任新民
云南大学马克思主义学院教授、博士生导师
贺 勇
云南大学马克思主义学院博士研究生
摘 要
公共政策的价值追求在于实现社会公共福利的最大化。在市场机制与社会利益结构复杂化的双重机制下,精准扶贫精准脱贫涉及到多个不同层次的利益群体,在中央政府、地方政府、政府各部门、政府与企业、政府与贫困户之间存在着多重的利益关系,围绕贫困标准、扶贫工程各参与方的权利、义务和责任,精准扶贫精准脱贫政策的选择与执行,脱贫结果的评估等方面形成了错综复杂的利益博弈关系。因此,应用利益博弈理论,从无限理性与有限理性的矛盾冲突,从制度建构与制度变迁的角度,分析研究精准扶贫精准脱贫工作中的主要问题与困难,进而提出扩大政治参与、明确利益主体,探索市场机制与社会利益结构复杂化下的约束与激励机制。坚持演化博弈,注重序贯博弈,加强监督,从而探索提高精准扶贫精准脱贫的效率与效益的途径与方法。

习近平总书记多次强调,全面建成小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区、在边疆少数民族地区。我国脱贫攻坚距离取得决战胜利的时间只剩 3 年,在时间紧、任务重、面临的挑战众多的条件下,向深度贫困地区聚焦发力,我们必须结合各深度贫困地区的实际情况,针对存在的主要问题,在继续坚持经过前期扶贫攻坚实践检验证明有效的扶贫工作机制基础上,进一步完善有关政策和支持措施,不断创新扶贫方式,创新机制体制,优化和完善现有精准扶贫方案,确保打赢脱贫攻坚战。

一、利益博弈 :精准扶贫精准脱贫无法回避的严峻课题

公共决策的价值目标是社会公共福利的最大化。在市场机制和利益结构多元化背景下,公共决策的价值理性与决策参与者的有限理性之间,存在着矛盾和冲突。马克思曾经指出: “人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益相关。”在传统的计划经济体制下,“国家掌握着绝大部分资源的控制和配置权,而个人要想获得最基本的生存条件,就必须,也只能通过国家的制度性安排,即单位制度、户籍制度和身份制度来获得。”国家主宰全部社会资源的分配,包括个人消费资料,社会一切活动均由政府安排,利益结构十分简单,具有一体化、均益化、同质化的突出特征,公共决策的公共福利性质明显。随着社会主义市场经济体制的建立与不断完善,市场机制取代了传统资源配置方式,社会利益结构发生了根本性的颠覆。自由竞争、自主选择的市场经济本性,彻底改变了社会资源的配置及个人财产的所有制结构,围绕职业、财产、成就等方面分化为不同群体、集团、单位、个体的利益主体,社会利益结构呈现出多元化分殊化异质化的特征。公共决策必须回应满足不同利益、不同社会阶层群体的利益诉求。市场体制下社会公共福利的最大化,是通过各个不同利益主体之间的冲突和博弈来实现。有限理性的人是博弈理论的基本前提,“理性是指人能够在给定的约束条件下最大化自身利益”。精准扶贫精准脱贫是一项浩大的系统工程,理论上是以公共利益最大化为最终目标指向,实践中关联到中央政府、地方政府、政府各个部门、企业、社会组织、被扶贫脱贫的贫困户等多个层次的参与者。在市场经济体制和社会利益结构多元化的背景下,不同利益群体之间具有不同的价值追求和目标指向,对精准扶贫精准脱贫的理解存在差异,围绕价值目标、资金、资源、行动中的权利与责任、效果评估等方面,产生多层次多方面的利益博弈,影响到决策本身的价值指向及由此产生的社会效果。

一是中央政府与各级地方政府之间的博弈。中央政府是国家最高制度的制定者,决策的价值取向是以宏观利益,人民整体利益为价值取向。地方政府是中央权力的延伸,是国家制度的执行者,以具体实施贯彻落实中央政府制定的政策为主要价值目标。国家层面精准扶贫精准脱贫决策的公共性,舍弃了各地方执行中具体实践的丰富多样性,处于宏观层面最高决策的中央政府不可能准确无误把握各个地方贫困状况的具体信息,更不可能追踪各个地区贫困发展状况的动态变化。各级地方政府必须从本地区特殊的自然环境历史传统,实际拥有的资源,选择不同的执行方式,这就难以避免出现地方发展中的特殊利益诉求。在扶贫工程中,中央政府的价值目标取决于各级地方政府、基层官员的理解和执行力。在依靠资源控制和 GDP 速度评价的约束激励机制下,过去一些地方政府常以争贫困帽子,向国家伸手争取更多项目、资源、资金和优惠政策为主要工作目标。当脱贫攻坚成为考核地方政府社会发展中的硬指标,贫困县的帽子成为贫困县领导干部“烫手的山芋”,他们容易选择夸大本地区贫困的实际情况,甚至是虚报或者伪造数据,骗取国家财政转移支付; 或者控制贫困人口的规模,刻意减少本地区贫困人口的数量,降低脱贫摘帽的难度; 甚至于把扶贫工作与国家低保政策混淆起来,夸大低保数字,把扶贫工作的困难直接转移到中央财政转移支付等选择性执行方式。长期以来,很多干部把敢于突破制度规范法律底线误解为思想解放,形成了上有政策,下有对策的思维方式,视资源的多少创造出应对上级部门检查评估的形式主义的成果。通过选择性操作和信息优势,搞几个典型示范,打造几个盆景,整理一些数据加以宣传报道敷衍了事; 在权力无法实现严格监督规范约束的情况下,难以避免个别员为实现自身晋升弄虚作假,骗取国家财政资金,寻租腐败等行为。

二是参与精准扶贫精准脱贫的部门之间的利益博弈。精准扶贫精准脱贫是一项系统性公共决策,囊括了所有的党委政府工作部门。由于各部门职责、权利不尽相同,对脱贫攻坚工作扶贫的理解不一样,相互之间在权利与义务、权力与责任方面必然存在着博弈。扶贫办作为各级政府扶贫开发领导日常办事机构,主要负责统筹、组织、协调、落实脱贫攻坚工作,在政府部门中履行牵头抓总的职责,迫切需要其他政府部门积极参与、鼎力支持。而其他政府部门则认为,脱贫攻坚并不是自己的主责主业,是配合扶贫办落实国家和地方政府的决策部署,在其中承担着次要责任。在这种主次责任的自我认定下,一些部门停留于照搬照抄上级主管部门的规划方案应付了事;一些部门固守部门利益,不愿将项目整合到其他部门实施;有的虽然把项目资金整合,但是项目验收、资金拨付程序繁杂,致使资金拨付进度缓慢,造成“项目资金紧缺”与“资金用不出去”矛盾等问题。有的党政领导干部因政治站位不高,未能真正从全面建成小康社会、维护社会的公平正义和群众利益的高度来认识精准扶贫精准脱贫工作,急于脱贫摘帽,工作急躁冒进,方式方法简单,以形式主义、官僚主义应对中央决策部署,沉溺于大量的表册填写统计数字,基层干部陷入“表山会海”,到头来有的精准扶贫基础资料不过是应付上级检查的一堆废纸。有的在识别过程中掺杂了私心杂念,担心贫困人口多了成为负担,难以完成脱贫任务,从而在识别贫困对象有意识地缩减规模,或者脱离“两不愁、三保障”这个标准,穿插一些基础较好的非贫困人口;有的基层干部为了人情关系,以识别标准不够精准为借口,趁机优亲厚友,导致腐败现象滋生。

三是村委会与驻村工作组之间的博弈。村委会是村民自治组织,干部报酬低、素质参差不齐,落实政府脱贫攻坚政策过程中也存在缺乏公共理性,责任心不强、工作不够积极主动,未能充分履职尽责,甚至出现以权谋私,为了占有扶贫政策红利而弄虚作假,影响了社会公平正义,损害了群众利益的情况。边疆民族地区大多数村委会没有集体经济或集体经济薄弱,工作经费保障缺乏,对政府的依赖性强。扶贫工作队由于对村情不够熟悉,在没有村委会干部大力支持和配合的情况下,工作效率不高,有的驻村工作队员责任意识不强,担当精神不足,工作方式方法简单,甚至长期不驻村; 有的缺乏基层工作经验,难以打开局面。在年底考核评价中,村委会干部大多碍于情面没有对驻村工作队作出客观评价,致使考评真实客观性得不到保障。

四是贫困人口与政府各部门之间的博弈。随着国家的扶贫政策越来越好,扶持力度越来越大,在利益驱使下部分群众的理性受到挑战,同时也加剧了群众与政府之间的博弈。在精准扶贫精准脱贫实施过程中,作为直接受益者和主要参与者,贫困人口的利益主要是经济利益。根据国家目前的政策,在易地搬迁方面,建档立卡的补助,签订旧房拆除协议奖励外,建档立卡贫困人口将能够在学前教育阶段,在义务教育阶段得到优惠,特别是人口较少民族义务教育,高等教育以及信用助学贷款和大学生返乡就业创业贷款等多个方面,享受国家相应各项政策照顾。国家的扶贫政策越来越好,扶持力度越来越大,一些贫困户反而没了主体意识。少数贫困户在享受着被扶贫红利时,往往成为旁观者,“躺着不动,赖着不走”,蹲在墙脚晒太阳,等着政府送小康,扶贫演变为“抬贫”。事实证明,如果贫困户思想上没有脱贫,就难以真正实现脱贫。有的已经脱贫应当退出也不愿退出,希望继续享受扶贫政策,使政府工作处于被动局面。为了成为贫困户,有的群众故意隐瞒一些真实信息,夸大贫困程度;有的群众则通过人情关系干预、家族势力的影响或者通过信访渠道“争贫”,瞒报家庭收入,骗取国家各项补贴。甚至于很多贫困户通过各种手段了解并把握政府扶贫工程中的信息,利用中央政府决策目标完成期限规定,以此逼地方政府提供更多的资源和获得额外的收益。

五是政府与企业之间的博弈。政府希望企业参与帮扶,目的是增加资源投入、提供就业岗位,利用当地资源优势,带动贫困地区、贫困人口发展,形成产业支撑,以产业发展从根本上解决好贫困地区的经济社会可持续发展问题,并把贫困地区的发展纳入现代生产体系。由于缺乏对贫困地区帮扶需要实际情况的精准把握,难以选择参与帮扶企业与贫困地区资源共享信息的精准把握,产业扶贫在实际中往往很难完成。帮扶企业更多地侧重于提供资金支持、困难救济,或者购买产品和服务的形式来完成,这与精准扶贫精准脱贫的价值目标不相符,甚至于演化为摊派行为和短期行为。企业和贫困地区、贫困人口很难融入资源互补,共建、共商、共享的可持续发展良性循环中。一旦企业撒走,目前精准扶贫精准脱贫的成果可能丧失。在利益联结机制和强制性的约束考核管理机制不健全的情况下,有的企业仅仅是把扶贫工程视为捐款捐物的慈善事业,存在应付的思想。

二、纳什均衡 :新旧体制交错出现的迷局

在博弈论中,很多学者认为,策略是博弈理论中的核心环节。在实践中任何一种理性的诉求、任何一种策略,只能在博弈规则下的选择,是在规则约定的基础上完成的。“公共政策是对全社会的价值做有权威性的分配”,任何一种公共决策必然是在特定的体制下完成,体制决定着公共决策中各个参与方之间进行利益博弈的游戏规则。“制度是一系列被制定出来的规则,守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为”。在研究公共决策的规则中,“它既包括有权利使人们服从的正式制度和规则,也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”一种制度规范的价值意义不仅是约束和激励,更重要的是一种机会成本,即理性人可以根据制度设计的缺陷来选择行为。一种体制机制长期运行、积淀后,必然转化为体制文化,体制文化是潜规则的集中体现,通过博弈参与者的作风表现出来。科尔奈曾提出,企业在扩大再生产中会遇到资源约束、需求约束和预算约束。资本主义经济处于总体方买市场之下,故需求约束为主要约束。社会主义经济则相反,企业按指令生产,能否完成指标的主要约束是投入要素,即资源的约束。由于产出是指令性计划,在奖金无偿的条件下,企业对上级多要资源并加以囤积,对产出却反应迟钝,这就导致短缺。企业这一行为特征,在长期中则表现为扩张冲动和投资饥饿。它加剧了资源的短缺,短缺是社会主义经济的常态。

在国家政治目标的至上性强制性与资源约机制及 GDP 激励机制的制度框架下,数据统计往往成为官员们实现政治目标的选择,形成形式主义官僚主义滋生的温床。信息论创始人香农所说:“信息是用来消除随机不定性的东西”。数字信息本身是手段,是制定策略的客观依据,一旦演变为目标,精准扶贫精准脱贫便会背离目标设计时的价值取向而陷入形式主义官僚主义的纳什均衡迷局。

一是在精准扶贫精准脱贫中,精准识别是一项具有根本性、基础性的重要工作,直接关系到精准扶贫精准脱贫的成败。习近平总书记明确指出:

扶贫开发贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人 ( 第一书记) 精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,区别不同情况,做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗,不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。

由于贫困户财产收入统计、住房标准评定等方面内容识别的复杂性,我们采取的仍然是计划体制下资源约束,自上而下实行规模控制的方式。2013 年,国家明确以农民人均纯收入 2736 元的国家农村扶贫标准为识别标准,自上而下将贫困人口规模逐级分解到行政村,各省贫困人口统计数大于国家发布数的,可在国家发布数基础上上浮 10% 左右,具体识别规模经省级扶贫开发领导小组确定后,由省扶贫办报国务院扶贫办核定。同时,明确贫困户识别要以农户收入为基本依据,综合考虑义务教育、基本医疗、住房安全等情况,也就是以“两不愁、三保障”标准实行整村识别、整户识别。目前,贫困人口的规模不是入户调查识别出来的,而是基于测算自上而下分配的。贫困村的规模虽然由省级扶贫开发领导小组研究确定,但规定了上限。2014 年开展建档立卡工作时,按照国家统计局发布的 2013 年底全国各省农村贫困人口数量及贫困发生率,云南省的贫困人口 661 万人,贫困发生率 17.8%,根据国务院扶贫办的规定,云南省决定将全省的贫困人口规模上浮 6%,达到 700 万人,并下发了《云南省扶贫开发建档立卡工作方案》,自上而下进行规模控制。“在这种格局下,到省、市、县的贫困人口规模都获了国家统计局提供的数据支持,能比较客观反映贫困人口分布规模状况,而到乡、到村贫困人口规模由于缺乏统计局抽样调查获得的人均纯收入等数据支撑,贫困村和贫困户指标 (数量) 未必与实际的贫困人口规模一致。一些贫困村 (户) 因为政策上的‘规模控制’被排斥在精准识别之外。”在建档立卡和第一轮“回头看”阶段,云南省都把这个数据作为导向,在这个规模内识别,1 人不能增、1 人不能减。以下指标的方式明确贫困标准和规模,实际就容易背离“两不愁三保障”的脱贫目标,而演变为数字游戏,模糊了各级组织的责任,导致不精准问题频发。由于指标有限,有的地方为了让更多的贫困人口享受扶持政策,没有整户识别,拆分户头,导致出现人户不符的现象。扶贫对象识别不精准,严重影响了云南省扶贫工作成效,导致 2016 年计划脱贫的 12 个县市无一个脱贫摘帽。由于精准识别缺乏量化指标,缺乏法定规范,地方政府可以选择,如上级部门规定期限、规定人数,地方政府随时可以编造相应数据,达到这样的工作指标要求; 如果上级部门以此下拨资源,地方政府可以加大贫困数据争取更多资源,加大与下级部门的讨价还价筹码,甚至于出现争取的指标超过实际需要,从而不分贫富,共同分享指标红利,甚至于出现严重的寻租贪污腐败现象。

二是扶贫脱贫政策要求高且措施变化太快,追求短期效率,数字演变为评估标准。实行责任负责制,下达一个的目标完成期限对于增强参与扶贫工程的部门、官员是一种政治责任和要求,但精准扶贫精准脱贫是一项长期系统工程,需要遵循客观规律,不能仅仅设定几个短期指标数字,而应该考虑到稳定生活收入,产业发展、教育文化素质提高等长期性指标。基层精准扶贫精准脱贫的任务更异常繁重,工作量大,需要从实际出发,创造工作方式和方法,而目前出台政策太原则、数字统计是硬约束,不符合基层实际,制约基层工作的灵活性和创造性发挥。如国家和省州市层层下达的脱贫指标以户数和人数计,多 1 人和 1 户、少 1 人和 1 户都不行,为了完成任务,基层不得不凑数字。比如 2016 年某村的脱贫指标为 4 户 13 人,经过努力,有 4 户 12 人 (每户均为 3 人) 户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁,义务教育、基本医疗、住房安全有保障,达到了脱贫条件,但是人口数与指标数不符,为了完成任务,村委会、工作队不得不把其中条件相对差一些的农户剔除,在其他接近脱贫条件、家庭人口有 4 人的纳入脱贫的范围,凑足 13 人,造成了数字脱贫和被脱贫的虚假现象。

三是在搬迁对象目标与任务方面,在上级下达易地扶贫搬迁计划前,地方政府及其职能部门积极向上级政府及部门争取指标;当中央要求对易地扶贫搬迁对象进行精准识别,地方政府将不符合条件的搬迁对象剔除后,由于没有新增的搬迁对象,无法完成上级下达的任务数,又希望上级减少任务数。就德宏州而言,2015 年云南省下达给德宏州易地扶贫搬迁三年行动计划任务是 5213 户 17378 人,中央要求对搬迁对象进行精准识别后,经过认真排查和整改,德宏州共剔除不符合易地搬迁建档立卡人数 4961 人,符合易地搬迁条件的建档立卡人数有 12417 人,但省上要求要完成三年行动计划 17378 人的任务数,由于没有新增的搬迁对象,无法完成云南省下达的 17378 人的任务数。

四是关于脱贫目标时间的博弈。习近平总书记明确指出:

扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段,所面对的多数是贫中之贫、困中之困,需要以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措抓工作。要坚持时间服从质量,科学确定脱贫时间,不搞层层加码。要真扶贫、扶真贫、真脱贫。

打赢脱贫攻坚战绝非朝夕之功,不是轻轻松松冲一冲就能解决的。党中央没有硬性要求地方提前完成脱贫任务,更何况贫困问题错综复杂的深度贫困地区。脱贫计划不能脱离实际随意提前,扶贫标准不能随意降低,决不能搞数字脱贫、虚假脱贫。……扶贫工作必须务实,脱贫过程必须扎实,脱贫结果必须真实,让脱贫成效真正获得群众认可、经得起实践和历史检验。

然而,在以行政强制措施来谋划扶贫工程,以政绩标准来指导扶贫工程,实践中出现的却是层层加码,急躁冒进,搞数字脱贫。2015 年 12 月 28 日,《中共云南省委云南省人民政府关于深入贯彻落实党中央国务院脱贫攻坚重大战略部署的决定》中提出:“到 2019 年,现行标准下 574 万建档立卡贫困人口实现脱贫,88 个贫困县全部摘帽,476 个贫困乡 (镇)、4277 个贫困村出列。2015 年起,平均每年脱贫 100 万人以上,按年度计划实现相应数量贫困县摘帽。”云南省提出的脱贫时间,比中央的要求提前了 1 年。德宏傣族景颇族自治州层层加码,脱贫时间比中央的要求提前了两年,比云南省委、省政府的要求提前了 1 年,提出“2018 年全州 4 个贫困县市整体脱贫摘帽,10 个贫困乡、90 个贫困村全部脱贫出列;2019 年 7.87 万建档立卡贫困人口脱贫销号,2020 年同步建成小康社会。”在脱贫攻坚工作中,各地情况不一,有的甚至千差万别,有条件的地方科学合理设定时间,自我加压,这是锐意进取、攻坚克难的应有作为,主观愿望是好的。而在政绩考核的压力下为了完成任务,忽视时序节奏,不顾地方实际,盲目搞突击,抢速度,急躁冒进,急功近利,凑数字忽视了扶贫工作复杂性和艰巨性,影响精准扶贫的效果。目前的干部评价体制,重硬件有形数字可视成果,轻持续发展。扶贫工程多少年来,热衷于修路建房作物种植面积等,很少注意到真正的脱贫关键是能够帮助贫困户建立起稳定的收入来源,聚集在激发贫困地区贫困户自我奋斗自力更生的精神,通过扶贫工程的实施,逐步把贫困地区贫困户纳入国家现代化建设的发展战略,创造经济社会科学发展的道路的长远目标。

五是缺乏科学的统计方法,脱贫容易陷入数字游戏。当前,我国个人及家庭资产信息平台不完善、家庭微观统计体系不健全,难以准确获取贫困户家庭的收入情况。现在全国各地采取的方式主要是入户调查,通过与老百姓面对面的访谈和实地查看,查清经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入的构成及来源。但在入户调查过程中,有的群众怕错失了扶贫政策,瞒报家庭收入的情况不同程度存在,不仅给精准识别带来了很大的困难,更严重地是影响到脱贫状况的评估及由此产生的政策调整。精准扶贫大数据系统是实现专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫工作格局的核心和基础,通过对扶贫对象、扶贫措施、扶贫资金、责任主体、实施过程、扶贫成效、考核考评等数据的统一管理,借助大数据分析,可以提升管理能力和效率,使大数据系统成为扶贫工作平台、指挥平台、监督平台,从而指导精准扶贫、精准脱贫的高效开展。关于精准扶贫大数据系统,既有全国扶贫开发信息业务管理子系统 (以下简称国办系统),也有云南省精准扶贫大数据管理平台 (以下简称省办系统)。国办系统的主要功能包括扶贫对象、扶贫主体、扶贫资金管理、扶贫项目管理、查询、统计、后台数据管理,省办系统的主要功能包括扶贫对象、扶贫措施、扶贫成效、绩效考核和数据分析。国办系统和省办系统平时都不开放,只能查看数据,不能修改,两个系统开放后,一般给基层录入的时间仅有 3 天,统计工作任务重,扶贫干部颇有微词。正如调查中干部普遍反映的,国务院扶贫办和省扶贫办各有一套系统,要求我们填报,国办系统和省办系统统计范围和侧重点不一样,还有一些矛盾之处。比如国办系统规定脱贫的建档立卡户,吃低保的人数不能超过 30%,省办系统则规定吃低保的不能超过 60%,希望上级将两个系统整合起来,只保留一个系统,减少基层扶贫干部的工作压力,使我们有更多的时间来抓落实。

精准扶贫精准脱贫涉及到的部门多,根据要求各个部门都要拿出相应的规划和工作方案,做到精准和识真贫就意味着有大量的调查材料、调查数据,这些数据大部分都要录入大数据系统。“精准”一是对贫困的实际状况必须科学精准;二是对产生贫困的原因必须精准;三是制定的措施必须具有强烈的针对性和实效性。当前统计工作任务重,每天加班加点入户、填表,再入户、再填表,有的表格填了一次又一次,反反复复。比如统计建档立卡户的家庭收入情况,省办系统中收入就分生产经营性收入、财产性收入、工资性收入、补贴性收入、转移性收入,都是些经济学名词,特别是转移性收入,生病住院报销部分也算,基层扶贫干部费了很大功夫才弄懂,和群众很难讲清楚,导致工作量很大。

“所谓纳什均衡,指的就是这样一种策略组合,这种策略组合由所有参与人的最优策略组成。也就是说,给定别人策略的情况下,没有任何单个参与人有积极性选择其他策略,从而没有任何人有积极性打破这种均衡。”换言之,长期以来,在缺乏严格监督约束的情况下,一些地方政府工作中习惯于“上有政策、下有对策”,热衷于敷衍推诿、欺上瞒下的官僚主义形式主义作风,形成“没有人愿意偏离”的状态,导致中央各项政策在实践中的变形走样,背离决策设计时的价值初衷,形成纳什均衡状态。这就不难理解,为什么改革需要理由,不改革却不需要任何理由。因此,要 2020 年精准脱贫的目标,需要突出强烈的问题意识,以全面深化机制体制改革形成强有力的推动力。

三、体制创新 :破解精准扶贫精准脱贫中的纳什均衡

通过全面深化改革,不断推进制度变迁,探索并创造出适合社会主义市场经济体制的约束激励机制,把国家集体个人等各个利益主体的主动性创造性积极性充分调动起来,是创造中国特色社会主义经济社会发展显著成就的根本动力。提高国家治理体系和治理现代化,“从统治、管理到治理,言辞微变下涌动的,是一场国家、社会、公民从着眼于对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命; 是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验改革; 是一个、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈,严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。”

一是“公共政策实质上就是对公共利益的权威性分配,是不同利益主体之间的利益矛盾和冲突进行协调和平衡。此外,一个社会的利益格局的调整或重新安排也往往是通过政策来实现的。因此,政策制定的过程,实际上就是多方利益主体进行博弈,最终达到均衡的过程。”公共决策中首先应该明确彰显参与利益博弈各个利益主体的地位,“主体缺失”“客体迷失”不可能真正体现公共决策公平正义的基本价值原则。公共决策中的主体是指整个决策活动过程中的参与者,包括“作为公共权威机构的政府、多元利益格局中的个体、不同文化背景中和族群,以及治理过程中的机构或团体参与者。”精准扶贫精准脱贫的主体就应该是包括各个不同层次的政府部门、企业、社会团体及贫困地区贫困户等。公共决策的客体则是“解决什么问题,怎样解决,解决追求什么样的效果?”公共决策的价值原则是公平正义。所谓公平意指参与博弈的利益主体之间的起点、规则、机会方面具有无歧视性,所谓正义是指公共决策必须充分考虑参与博弈一些群体由于各种原因无法实现公平需要扶贫济弱,需要通过政策救济司法救济福利救济等方式,维护这些群体的合法权益。因此,公共决策中博弈主体之间的民主协商是体现公共决策核心价值原则,实现公平正义合作共赢的制度选择。“真正的民主应该是公民直接充分参与公共决策的能力”党的十九大政治报告中指出:“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”在一项公共决策中利益博弈的过程中,民主参与首先的功能是“通过参与者自由公开地表达或倾听,决策者理性、认真地思考各种意见和建议后,进而做出合理的选择过程。”没有参与度就没有满意度。精准扶贫精准脱贫是一项多层次、多个利益群体共同合作的系统工程,需要创造中央政府与地方政府、地方政府各个部门、各级政府与企业、社会组织,帮扶单位与贫困户之间通过不同形式的政治协商机制,准确收集与科学采集利益博弈中各个参与者利益诉求的信息,避免决策失误或背离价值目标;通过参与主体之间利益博弈的过程,不仅仅是增强公民对政府信任度的过程;而且通过博弈各方之间的讨价还价的过程,有利于提升公民政治参与素质,减少决策执行过程阻力的过程;明确博弈关系中主体地位还有利于对公共决策选择、执行、评估全过程的监督,维护公共决策公平正义的核心原则。托马斯曾把政策质量和政策的公民可接受性作为核心变量,认为“公民管理者应当与公民分享公共权力,并根据公共决策的性质选择不同梯度的公民参与决策类型。”在不断完善社会主义市场经济体制的同时,基于中国特色社会主义人民主权原则和多数原则的现代民主体制,以公共利益为共同的利益诉求,明确公共决策中的主体客体,通过不同层次、不同利益主体之间理性的公共协商,通过贯彻落实“加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利,”精准扶贫精准脱贫才能产生积极显著的社会效果。

二是在多元化利益主体的博弈中,破解纳什均衡的关键是约束激励机制的创建。公共决策激励机制创建是充分公平与正义核心价值原则的辩证统一,公平激励利益主体的积极性主动性创造性,正义则弥补公平可能产生的贫富悬殊,没有公平没有社会进步,滋生社会发展惰性;没有正义,社会矛盾容易转化为对立冲突,破坏和谐秩序。利益博弈是在一定的规则下作出判断和选择,体制的设计必须注重探寻既能有效约束参与博弈各方面行为,又能激发参与各方面主动性积极性和创造性的规则。我们应该探索从计划体制下的政治目标的任务强制、资源约束的规模控制手段,以 GDP 发展速度为各级政府官员评价激励机制转到法定约束、预算约束和市场约束机制,探索主体合作共赢的约束激励机制,应该逐步形成以法定的标准来决策,而不能以下达指标根据指标分配资源的方式来解决。一种科学有效的激励机制不仅体现在公平,而且注重效率,即以最少的投入获取最大的产生。就在于寻求如何充分调动起参与者利益博弈各个利益主体的主动性积极性创造性,寻找到合作共赢的契合点。如危房改造项目,一种是政府统一规划统一建设,由于忽视建房群体的利益诉求,结果群众不满意,引发上访群体性事件。而由政府统一规划,由群众自己选择建设方式,政府监督管理,达到一定标准时限,政府部门准时拨付相应资源,全部建成验收合格,国家所有补贴全部给付群众,实现了政府目标和群众满意双赢。X 地在接受社会扶贫资金后,通过市场化引进一家企业以发放小猪和饲料给贫困户,提供技术市场指导,回收成猪的方式,不仅实现逐步培养起贫困户市场经济的意识和适应能力,以市场引导扶贫实现脱贫,不仅把脱贫指标由虚变实,企业开拓了市场,扩大了发展规模获取了效益。

三是坚持博弈的动态时空概念,推进演化博弈。精准扶贫精准脱贫是一项长期艰巨的系统工程,其必然受到特定时空的限制,在中国公共决策呈现出一个“一是初始决策中民主或者民意的成分较小;二是带有明显的执行博弈色彩; 三是决策调整中民主或民意的成分较多。作为一种渐进的决策模式,是不断接近实际,不断符合群众意愿,不断走向民主的过程。”精准扶贫精准脱贫从方案的设计、论证选择、贯彻落实、成果评估及政策调整时间跨度 5 年,空间涉及全国各个不同地区,内容涵盖易地搬迁、产业就业、生态扶贫、健康扶贫、教育扶贫、素质提升、危房改造、贫困村脱贫、守边强边、深度脱贫攻坚等多个方面,政策最初的设计与选择,模糊的目标和粗线条的,随着决策执行的实践过程,不断被重新解释和再设计,并最终更贴近实际。应该充分认识到,政策执行过程是“一个政策 (行动) 的连续性统一体,在这一连续性统一体中,那些寻求将政策付诸实施的人和那些采取行动需要依靠的人之间的互动和谈判的过程,随着时间的推移,一起在进行着。”公共政策的利益博弈是根据进程中出现的新矛盾,不断演化的过程。利益博弈的过程是不断发现问题,研究问题,推动机制体制改革,不断创造新博弈规则过程。

四是以“五位一体”的科学发展战略为指导,坚持科学系统发展的序贯博弈思路。从社会发展的角度来看,扶贫工作,重点在于“扶”,若把“扶”变成“抬”,那就背离了扶贫的初衷。有些地方的扶贫工作,为了早出成效,没有征求群众意见,做足群众工作,直接大包大揽、替民作主。结果,贫困户落得清闲,少了主体意识。贫困不仅仅是一个经济指标,而是一个综合性指标,帮扶只是脱贫的外力,如果没有贫困户本身的主动性积极性,不努力不作为,再好的政策也发挥不了作用,反而造成“因穷而要、因要而懒、因懒而穷”的恶性循环。同时,扶贫攻坚过程也是一个引导贫困地区贫困群体适应市场竞争,社会发展不断提高自身素质的过程。因此,在精准扶贫精准脱贫中,必须跳出经济局限性,站在经济政治社会文化环境“五位一体”的整体战略上来思考,必须建构起一个序贯博弈的制度体系,即把扶贫与扶智、扶志相结合,把解决基本的生存条件与长期的产业发展相结合,把临时性救济与创建产业组织等相结合。

最后,加强监管,维护博弈规则。汉密尔顿曾经说过:“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使在统治人,就不需要对政府有任何外来的,或内在的控制了。”公共理性与有限理性是公共决策存在利益博弈的前提条件,制度规范则为公共理性与有限理性之间博弈策略的选择提供了价值指导和行为准则,“一个社会的成分越复杂,各种集团越是纵横交错,其共同体的形成与维持就越信赖于政治制度的功效。”严格的监管制度是一个不断扩大政治参与政治协商民主,强化公共决策价值取向的过程,也是一个利益主体建立政治信任,提高公民政治参与素质的过程。在社会主义市场机制建立不断完善,社会利益结构日趋复杂化的发展进程中,坚持全面深化改革的思想,坚决走制度变迁制度治理,形成系统完备、科学规范、运行有序的制度体系,使我们等方面制度更加成熟、更加定型是我们提高公共决策成效,全面建成小康社会和现代化强国的必然选择。

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思想战线
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2018年03期
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