结构分化:当代中国社区治理中的社会组织

向静林
博士,中国社会科学院社会学研究所助理研究员
摘 要
本文以社会组织的迅猛发展与其参与社区治理的有限效果之间的反差为起点,讨论社会组织与社区治理的关系问题。通过构建“外部环境-供求匹配-治理水平”的分析框架,将社会组织与社区治理的供求匹配问题作为核心,分析导致匹配不足的环境因素和可能的应对方式。研究表明:(1)从需求侧看,嵌入性和专业性是社区治理对于社会组织的两个基本需求,但从供给侧看,社区治理中的社会组织出现了结构分化,即浮动的专业社会组织(嵌入性低)、虚弱的社区社会组织(专业性低)、少量的理想社会组织(嵌入性和专业性高)和其他类型的社会组织(嵌入性和专业性低)等并存的基本格局,供需匹配不足;(2)自上而下的政府环境与自下而上的社区环境是影响结构分化的关键因素,核心的影响机制是资源依赖机制;(3)可能的应对方式,是增强专业社会组织的嵌入性和提升社区社会组织的专业性,基层治理的实践探索可以由此得到理解。

一、引言

近年来,推动社会组织参与社区治理,成为我国社会治理体系与治理能力现代化建设的一个重要举措。宏观层面,党和国家在社会组织方面的方针政策频繁出台。2013 年,党的十八届三中全会提出,“创新社会治理体制,改进社会治理方式,激发社会组织活力”,重点培育和优先发展城乡社区服务类等四类社会组织。2016 年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,提出“大力培育发展社区社会组织”。2017 年,党的十九大报告明确指出,“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”微观层面,各地基层政府纷纷进行社会治理创新,投入大量资源,推动社会组织等多元主体共同参与社区治理。由此观之,社会组织参与社区治理总体上具备良好的制度基础。

然而,如果对社会组织参与社区治理的实际情况进行近距离观察,就会发现不少让人困惑的现象。一方面,政府体系自上而下的政策宣传颇有声势,基层社会治理层面的创新实践层出不穷,降低了社会组织登记注册的门槛,增加了购买社会组织服务的力度,建立了大量的枢纽型社会组织。结果是,社会组织的数量迅速增加,特别是各类社会服务机构成立和运营,规模逐渐扩大,它们承接政府发包的项目,通过多种形式为社区提供服务。同时,社区社会组织也在社区党组织服务群众经费和社区公服资金等的支持下更为活跃起来。另一方面,不少基层政府、社区党组织和群众自治组织的负责人和研究人员都注意到,社会组织对社区治理的实际作用依然非常有限,体现为社会组织缺乏自主性、倾向于提供服务而非参与治理、难以深入社区,以及解决问题的范围狭小、能力不足、持续性弱等等。与此同时,不同的社区中,社会组织参与社区治理的效果也存在较大差异。

问题是,社会组织的迅猛发展(如社会组织数量、规模、发展速度等)和参与社区治理的有限效果之间的反差,究竟意味着什么?为什么普遍存在?产生这种反差现象的机制是什么?存在哪些可能的应对方式?对此,现有研究没有提供系统和恰切的解释。相关的研究工作主要包括以下三个方面。

第一,宏观层面:国家/政府与社会组织的关系研究。相关研究聚焦于政府对社会组织的管理制度与策略,提出了一系列有关政府与社会组织关系模式的描述性概念,如“宏观鼓励、微观约束”(俞可平,2006)、“分类控制”(康晓光、韩恒,2005)、“控制与支持”(陶传进,2008)、“利益契合”(江华等,2011)、“分类发展”(田凯,2016)等,认为政府对社会组织存在控制与发展这两种基本态度和管理策略,而前者是社会组织发展受限的核心原因。不过,这类研究关注政府和社会组织的关系问题,而非社会组织与社区的关系问题。假定了正式制度约束与社会组织发展之间的线性关系,研究却没有为社会组织发展和社会治理效果之间的关系提供分析工具。其宏观的结构讨论较多,而微观的机制研究较少。

第二,微观层面:社会组织参与社区治理的经验模式研究。相关研究以国家和地方政府的政策文本为基础,聚焦于社会组织在社区治理中的应然角色,论述应该如何推动社会组织参与社区治理,以及存在哪些地方经验模式(关信平,2011;高红,2011),面对何种现实问题,并试图总结推动社会组织参与社区治理的有效路径和具体方法。这类研究的不足之处在于,规范性研究和概述性研究较多,实证性研究和解释性研究缺乏,较少从基础理论层面建构分析框架或解释逻辑,难以深入和系统地回答为何在政府大力推动的背景下社会组织参与社区治理依然效果欠佳,细致的实证研究工作(郁建兴、金蕾,2012)尤其少见。

第三,中观层面:社会组织的实践制度环境及其影响研究。近年来的中观研究,试图突破上述宏观和微观分析,从“制度环境-社会组织-治理后果”的逻辑链条出发,分析社会组织面临的实践制度环境特征及其引发的治理后果(黄晓春,2014、2015、2017)。这类研究指出,项目制对社区治理结构产生影响,其内涵的技术理性导致社会组织出现了依附项目而与社区疏离、可持续发展不足、发展不平衡等问题(虞锦美等,2014;张琼文等,2015),但研究主要还是关注政府治理机制转型对社会组织的影响(黄晓春、周黎安,2017),未能明确地将社会组织置于政府与社区之间进行理论考察,也很少揭示社会组织场域内部的结构特征。

总之,已有研究更多集中在“国家-社会”或者“政府-社会组织”的关系维度讨论社会组织的环境特征,而较少集中在“社会组织-社区”的关系维度讨论二者之间的匹配机制, 缺乏源自社区的自下而上的视角以及中观层次的组织场域视角,难以为理解社会组织与社区治理的关系提供基础性、系统性和机制性的分析思路。因此,本文尝试从组织社会学的视角出发,聚焦社会组织与社区治理的匹配问题、影响因素及其引发的应对方式,提供可能的分析思路。

本文建构“外部环境—供求匹配—治理水平”的理论框架,分析社会组织参与社区治理中的问题和原因。其中,外部环境,是指社会组织参与社区治理时所置身其中的环境特征, 主要包括自上而下的政府环境和自下而上的社区环境;供求匹配,是指社区对社会组织的需求与社会组织对社区需求的供给之间的匹配关系;治理水平,是指社会组织在社区治理中的参与程度和作用情况。

本文的具体分析将从三个方面展开。首先,将作为需求侧的社区治理与作为供给侧的社会组织之间的匹配分析作为核心,指出社会组织参与社区治理的效果有限,实质是二者之间存在供求匹配不足的问题,即社会组织未能充分满足社区的需求。其次,分析影响供求匹配关系的环境因素。最后,分析供求难以匹配的逻辑后果,以及基层政府和社区在治理实践中发展出的改善供求关系的应对方式。

二、社会组织与社区治理:供求匹配问题

(一)需求侧:社区治理对社会组织的双重需求

社区治理对社会组织的需求包含很多方面,在不同社区会存在差异,而且始终处于变化之中。从理论上进行适当的简化,本文认为,社区治理对社会组织普遍存在两个维度的基本需求。第一个维度是嵌入性(embeddedness),即社会组织对于社区的嵌入程度(张琼文等,2015);第二个维度是专业性(professionality),即社会组织应对社区治理问题的专业能力。进而言之,这两个维度可以作为考量社会组织与社区治理之供求匹配关系的基本标尺。

嵌入性,反映社会组织与社区本身的关联/融合程度,主要包括社会组织在多大程度上能够把握社区需求,多大程度上了解社区的文化观念和价值规范,多大程度上拥有社区居民的信任和关系网络资源,以及多大程度上能够持续扎根于社区等指标。嵌入性之所以是社区治理对于社会组织的需求,是因为它直接影响到社会组织的实际运行能否与社区发展的方向一致。

专业性,反映社会组织参与社区治理的治理能力(关信平,2011),主要包括社会组织所拥有的专职人员、专业人士、专业知识、硬件设施和内部管理等方面的数量和水平等指标, 影响社会组织在多大程度上能够处理其他组织难以处理的问题,提高社区治理效率或质量等。专业性之所以是社区治理对于社会组织的需求,是因为它直接影响到社会组织实际解决社区问题的可能性。

将上述两个维度结合起来,可以将参与社区治理的社会组织划分为四种理想型(见图 1)。A 代表嵌入性和专业性都较高的社会组织,B 代表嵌入性较高但专业性较低的社会组织,C 代表嵌入性较低而专业性较高的社会组织,D 则代表嵌入性和专业性都较低的社会组织。通常而言,A 和 D 分别是社区治理需求程度最高和最低的两种社会组织类型,现实中数量相对较少,B 和 C 则是社区治理需求程度居中的两种社会组织类型,现实中数量相对较多。四种类型之间的箭头,表示政府或者社区存在推动社会组织从 D 转化为 B、C 再转化为 A 的需求。

(二)供给侧:社会组织的结构分化

给定社区治理的上述需求,处于供给侧的社会组织并非铁板一块,其场域内部常常存在结构分化。换言之,参与社区治理的社会组织不是整体属于 A、B、C、D 四种类型中的一种,而是在这四种类型中存在较为稳定的分布结构。所谓结构分化,是指不同类型的社会组织在社区治理中的关注对象、实际功能、作用机制以及与社区的关系形态等方面形成明显差异并且逐渐固化。

对于当代中国的城乡社区而言,参与治理的社会组织主要是两种类型:一种是专业社会组织,即产生于社区之外,在民政部门正式登记注册,通过承接政府购买服务项目等方式参与到社区治理中的专业型的社会组织,如近年来大量出现的社工服务机构等;一种是社区社会组织,即产生于社区内部,“由社区居民发起成立, 在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动”,通常未经正式的登记注册,只在街道或者乡镇备案,通过社区居民自我组织和管理而形成的草根社会组织。

如图 2,城乡社区治理中的社会组织,确实存在内部的结构分化。社区嵌入程度和专业程度都较高的社会组织,是基层政府、干部和社区居民都特别需要的理想社会组织,但是数量很少;多数社区社会组织对于社区的嵌入度较高,扎根社区一线,但是专业程度较低,治理水平不足;多数专业社会组织的专业程度相对较高,是政府购买服务的主要对象,但是对于社区的嵌入程度较低,与社区疏远,参与治理比较有限;此外,还有不少社会组织的社区嵌入程度和专业程度都较低,例如长期不年检或不开展活动的“僵尸型”社会组织就属于这种类型。这些方面结合起来,就产生了社会组织参与社区治理的总体性供求匹配问题。

概括起来,当代中国社区治理中社会组织的结构分化,体现为不同社会组织参与社区治理的不同现状、逻辑和趋势,形成了“浮动的专业社会组织”、“虚弱的社区社会组织”、“少量的理想社会组织”与“其他类型的社会组织”等并存的基本格局。需要强调的是,这里的结构分化是相对于社区治理而言的,本文并不否认不同社会组织有不同的服务对象和侧重领域,只是希望刻画出作为供给侧的社会组织场域内部的结构形态,映射出其与社区治理的匹配关系。

此外,图 2 是对总体结构性状态的一种描述,并不否认专业社会组织内部和社区社会组织内部的差异性。第一,正如实线箭头所示,本文不否认一些专业社会组织对于社区的深度嵌入,以及一些社区社会组织具有较高的专业性,而是将这些社会组织都纳入了图中的理想社会组织这一类型之中。现实中, 我们的确可以发现一些优秀的专业社会组织,特别注重对于社区的深度嵌入,这体现为对于社区基本情况的高度熟悉和持续跟踪,取得社区居民的信任,能够准确把握社区的需求,能够动员社区层面的各种资源等等;与此同时,也可以发现一些社区社会组织,因为组织人员的多样背景和知识的丰富性,而具有较高的专业水平。第二,正如虚线箭头所示,本文认为,专业社会组织的专业性与社区社会组织的嵌入性,都存在减弱的可能性,二者都可能向“其他社会组织”转化。现实中,我们也的确可以发现不少号称专业的社会服务机构的专业性很低,不少社区社会组织局限于少数居民,与社区的融合程度较低,逐步衰弱甚至难以为继。

(三)匹配问题

上述结构分化,使得社区治理的需求与社会组织的供给之间普遍出现了匹配不足。由于专业社会组织和社区社会组织是较为常见的两种社会组织类型,下面主要分析二者与社区需求的匹配问题。

专业社会组织参与社区治理的问题主要体现在三个方面。第一,社区需求的把握问题。由于专业社会组织的嵌入性较低,常常是承接政府购买服务项目而进入社区,即事化的特征明显,只关注社区的某一个侧面,对社区本身的了解程度不足,对于社区需求的把握程度有限。第二,参与治理的机制问题。专业社会组织进入社区之后,涉及到与社区多元主体的关系问题,即与社区居委会、社区社会组织、社区居民等主体的互动频率、关系属性与合作机制,与社区居委会的关系定位容易偏颇,与社区社会组织的协同不足,难以获得社区居民的信任。第三,取得成果的积累问题。专业社会组织参与社区治理即使取得了一些成果,也会因为嵌入性较低、流动性较高,而难以持续性地在一个社区产生和积累治理成果,即使已经积累的成果,也会因流动而缺乏在社区内部的传递或延续机制。

社区社会组织参与社区治理的问题主要体现在三个方面。第一,组织自身的稳定性问题。社区社会组织的人员规模、结构和继替等都是不稳定的。从数量上看,规模偏小;从结构上看,兼职人员居多,缺乏专职人员,以老年人为主,年轻人相对较少;从继替上看,人员流动性高,常常缺乏合适的领导人物和核心团队,导致难以继替。社区社会组织自身高度不稳定,会影响参与社区治理的能力。第二,能力范围的局限性问题。由于缺乏专业人员和知识等,社区社会组织能够处理的问题有限,难以有效应对一些较为复杂或者带有技术性的问题,往往需要借助居委会、社区居民等的公共或私人资源。第三,参与治理的精细性问题。由于缺乏专业性,社区社会组织往往是提出问题或需求,但难以提供专业化的应对策略或解决方案,即使提出策略或方案,通常也较为粗放。

三、环境因素与影响机制

接下来,本文试图对社区治理中社会组织出现结构分化的影响因素进行分析。理论上讲,影响社会组织结构分化的因素至少包括四个层次,即个体层次、组织层次、治理层次和环境层次。本文主要讨论环境层次的影响因素。

如表 1,本文沿着“外部环境-组织特征-治理水平”的逻辑链条,分析专业社会组织和社区社会组织面对的不同外部环境、这种环境之下的组织运行特征及其对于社区治理的影响。在分析外部环境与组织运行之间的关系时,本文主要是从组织社会学的资源依赖理论(Pfeffer & Salancik,1978)视角出发,强调社会组织参与社区治理时的行为特征受到资源供给来源的重要影响。

(一)专业社会组织的环境

1. 对上负责制:依赖政府资源。专业社会组织通常成立于社区之外,其主要的外部环境是作为资源供给方的地方政府, 而非作为治理需求方的社区本身。专业社会组织获取资源的主要方式,是利用公益招投标、政府购买服务等机制,通过项目申请来获取政府资金支持。很多专业社会组织“资源获取冲动强烈,坚持工具主义的发展策略,而不是依据特定公益价值而设置”(李友梅等,2012)。结果是,政府与专业社会组织之间形成了一种类似于政府内部上下级关系的“对上负责制”,专业社会组织主要对作为发包方的政府负责。

2. 注意力分配:难以聚焦社区。对上负责制影响专业社会组织的注意力分配,即专业社会组织会集中注意力去寻找更多的项目资源(黄晓春、嵇欣,2014)。第一,政府与社区之间的注意力分配。专业社会组织更多直接关注政府自上而下的发包需求而非社区自下而上的实际需求。第二,多个项目与特定项目之间的注意力分配。专业社会组织更多关注如何获取更多项目,而非专注于完成特定项目。第三,项目申请与项目执行之间的注意力分配。专业社会组织更多关注如何获得立项拿到资源,而非专注于项目实施如何取得实际效果。

3. 嵌入性程度:浮于社区之上。上述注意力分配特征,会使得专业社会组织浮动于社区之上。第一,参与范围的有限性。一般而言,专业社会组织参与治理的范围有限,受到政府项目发包的约束,局限于项目规定的某个领域。第二,参与治理的积极性。专业社会组织更多承接项目提供服务,较少真正深入地参与到社区治理之中处理各类社区问题。第三,参与状态的稳定性。专业社会组织与特定社区的关系状态,总体上是不稳定的,会随着政府发包项目的变动而不断变动。这些都影响到专业社会组织对于社区治理的参与度,带来进入社区的困难、与多元主体的关系困境以及治理效果的积累问题,影响社区治理水平。

值得指出的是,上述逻辑链条展现了大量专业社会组织参与社区治理的实际状况,但并不是所有的专业社会组织都遵循着上述行为逻辑,也有少量专业社会组织呈现出理想社会组织的行为特征。例如,在近年来各地的基层治理创新中,涌现出一些优秀的专业社会组织,它们在社区治理中的具体参与方式可能存在差异,但是共同点却是能够树立组织自身明确的公益导向,超越上述纯粹资源获取的功利行为逻辑,真正贴近社区居民和融入社区治理。

(二)社区社会组织的环境

1. 社区内生性:依赖社区资源。社区社会组织内生于社区,其面临的环境主要是社区本身,而非社区之外的其他主体。社区社会组织获取资源的主要方式,是通过社区内部各种其他组织或者非正式关系网络等渠道来动员分散在社区中的各类资源,包括物质资源、人力资源、文化资源等等。当然,本文并不否认社区社会组织存在其他的资源来源及获取方式。近年来国家对于城乡基层社区逐渐投入大量的资源,不过,这些资源涉及社区整体的方方面面, 提供给社区社会组织的资源还是较为有限。因此,社区社会组织更多依赖社区内在的资源。

2. 资源整合性:难以有效凝结。社区内生性影响社区社会组织的资源整合性,大量社区社会组织面对着如何有效凝结社区资源的难题(高红,2011)。第一,资源的存量特征。不同社区中的各类资源存量不同,社区社会组织能够整合多少资源,首先取决于社区的资源存量。第二,资源的互补程度。不同社区中的资源结构不同,社区社会组织的治理能力与能够整合资源的互补程度密切相关。第三,资源的整合机制。不同社区中的资源整合机制可能不同,主要包括以正式权威为支撑的纵向整合机制和以社会资本为支撑的横向整合机制(帕特南,2001)。其中,以信任、规范、网络等为核心的社会资本是更为常见的资源整合机制。

3. 专业性程度:治理能力薄弱。上述资源整合性特征,使得社区社会组织参与社区治理的能力整体上较为薄弱。第一,组织自身的脆弱性。社区资源会影响社区社会组织成员的年龄结构、知识结构以及组织内部的治理结构。通常,大多数社区社会组织的成员以中老年为主,知识结构相对单一,内部治理结构较为缺乏,运行不规范不稳定。第二,资源动员的变动性。社区社会组织对于社区的治理水平,随着社区资源和动员情况的变化而变化,即使在资源丰富的社区,也需要较强的资源动员,这使得多数社区社会组织参与社区治理的能力不足。第三,参与范围的有限性。实际上,社区社会组织更多聚焦于特定群体的共同兴趣爱好, 如娱乐团队等,而较少深入参与到社区治理中(李友梅等,2012)。

需要说明的是,上述逻辑链条揭示了多数社区社会组织参与社区治理的实际状态,但并非所有的社区社会组织都是如此,也有少量社区社会组织呈现出理想社会组织的特征。例如,近年来不少城市社区中自发形成的停车自管会等社区社会组织,在解决社区停车难问题、动员社区居民参与社区协商等方面都发挥了较为重要的作用,有效参与了社区治理。这些组织的共同特点,是在基层政府和基层群众自治组织的支持下,整合了多种资源,提升了治理能力。

综合上述两个方面的分析,我们还需要回答两个问题,即为什么在社会组织与社区治理的匹配问题普遍存在的情况下,现实中还会出现接近理想状态的专业社会组织和社区社会组织?与此同时,这样的理想社会组织为什么数量较少呢?这实际上与政府和社区的应对方式及其局限有关。

四、应对方式及其局限

针对社会组织参与社区治理时的结构分化问题及其环境原因,地方政府和基层群众自治组织等采取了不少应对策略。基于本文的分析框架,这些策略可以从两个方面来理解,即增强专业社会组织的嵌入性和提升社区社会组织的专业性。当然,现实中这两方面都不是能够一蹴而就的,需要持续地关注和投入。

(一)增强专业社会组织的嵌入性

增强专业社会组织的社区嵌入性存在多种可能的路径,核心是需要指向如何使得专业社会组织能够更好地融入社区。笔者观察,基层在这方面的探索主要涉及到三个重要的机制,即评价机制、进入机制和长效机制。

1. 评价机制:深入程度。由于专业社会组织的注意力分配主要受到政府的影响,所以政府购买社会组织服务时可以注重有关服务质量的评价机制建设。在评估中,引入考察专业社会组织之社区嵌入性的相关指标,具有导向作用。例如专业社会组织对社区需求是否进行了深入调查,在社区是否有固定工作人员,扎根社区的时间长度,社区内部组织与社区居民对社会组织服务的满意度等。

2. 进入机制:居社关系。专业社会组织对于社区的嵌入程度,与基层群众自治组织即居委会或村委会的支持力度密切相关。换言之,离开了居委会或村委会的积极支持,专业社会组织是很难真正进入城乡社区的。地方政府注重营造良好的居/村-社关系。一是寻求社区居委会或村委会对于专业社会组织的支持配合,二是要求专业社会组织与社区居委会或村委会保持良好的合作关系。3. 长效机制:项目支持。为了使得专业社会组织能够长期植根于社区开展活动、提供服务和参与治理,一些地方政府开始注重建立长期的购买服务项目,改变过去偏好短平快的做法,使得专业社会组织与社区的关系能够相对稳定,取得的成效能够在社区持续积累。此外,长期项目也使得专业社会组织能够陪伴社区社会组织成长,将一些专业知识、技术和能力传授给社区社会组织。

虽然地方政府进行了上述探索,但是总体上还处于初期阶段,尚未形成较为成熟和具有普遍推广意义的做法。例如,评价机制方面,地方政府在购买服务时普遍采用的方法是邀请第三方机构的专家团队对社会组织进行项目评估,但是这种评估往往局限于合同规定的程序和内容,具有明显的技术治理的特征,而常常忽略最为重要的社区和居民的需求本身。另外,上述三种机制的推进,会触及到更深层次的政府条块以及相关制度间的关系问题,需要相应的配套改革。

(二)提升社区社会组织的专业性

提升社区社会组织的专业性涉及到多个层次,即社区基础层面、治理结构层面和外部资源层面。笔者观察,基层在这方面的实践探索包括基础结构层面的社区建设,机构合作层面的三社联动,以及资源引入层面的知识培训等。

1. 基础结构:社区建设。长远来看,社区社会组织的发展受到社区基础结构的影响,社区建设是社区社会组织发展的根本路径。通过社区建设,促进社区各类资源的存量增加和结构优化,促进社区公共精神、社会资本和自组织能力的培育,使得社区资源能够更好地整合起来,有效地凝结于社区社会组织,从而为提升社区社会组织的专业性和治理能力提供基础支撑。

2. 机构合作:三社联动。中期来看,通过具备专业水平的组织或者人员来培育和孵化具有一定专业性的社区社会组织,在联动中传授提供服务和参与治理的专业技术方法,以相互支撑相互合作的方式共同参与社区治理,也是提升社区社会组织专业性和治理能力的一种重要路径。近年来,很多地方政府正在探索推进的三社联动(社区、社会组织、社会工作者)就是这个方向上的尝试。

3. 资源引入:知识培训。短期来看,从社区外部引入不同类型的专项资源,针对具体治理问题,开展专家讲座进社区,加强专业社会组织对社区社会组织的知识培训和陪伴成长, 使得社区社会组织能够学习专业社会组织的技术方法、治理结构和运行机制,掌握关于方案设计、活动策划、协商共治、规则制定、项目申报、纠纷化解等方面的知识,是地方政府普遍采用的方式。

不难看出,地方政府在这些不同层面的探索指向不同的时间跨度。长期、中期、短期的探索,对于社区社会组织专业能力提升的作用是依次递减的,与此同时,它们所耗费的成本也是依次递减的。由此,我们就能够理解,短期内的资源投入可以取得一些成效,但难以对于能力提升起到根本性的作用。

(三)局限与超越

地方政府和基层群众自治组织的上述探索实践,尚未能改变社区治理中社会组织结构分化的基本格局。这说明现有探索实践有其内在局限。一方面,现有探索所涉及的制度安排还具备较高程度的不完备性;另一方面,这些探索主要侧重于资源对于社会组织的激励和约束作用,没有触及到更为深远的文化的导向作用。换言之,虽然资源依赖机制是影响结构分化的核心机制,但是仅靠资源激励和约束机制的调整来试图改变结构分化状态是远远不够的。长远来看,解决社会组织与社区治理的匹配问题,有赖于以公共精神为核心的文化环境建设。

五、结论与讨论

本文以社会组织的迅猛发展与其参与社区治理的有限效果之间的反差现象为起点,讨论社会组织与社区治理的关系问题。通过构建“外部环境—供求匹配—治理水平”的分析框架,本文将作为需求侧的社区治理与作为供给侧的社会组织之间的匹配分析作为核心,指出社会组织参与社区治理的效果有限,实质是二者之间存在供求匹配不足的问题,即社会组织未能充分满足社区的需求,在此基础上,本文分析了导致匹配不足的环境因素和应对匹配不足的可能方式。与已有研究相比,本文将社会组织置于政府与社区构成的双重环境中,考察“政府-社会组织-社区”之间的关联机制及其诱发的治理后果,同时揭示了社会组织场域内部(专业社会组织和社区社会组织等)的结构分化问题。

本文的研究结论包括五个方面。第一,嵌入性和专业性是社区治理对于社会组织的两个基本需求,社会组织参与社区治理的效果有限,意味着社会组织难以有效满足社区治理的这两个基本需求。第二,自上而下的政府环境与自下而上的社区环境,构成了社会组织参与社区治理的双重环境,成为影响二者匹配关系的关键因素。第三,双重环境对社会组织场域内部各类组织(特别是专业社会组织和社区社会组织)的组织特征和行为逻辑产生影响,使得社区治理中的社会组织出现结构分化,即浮动的专业社会组织、虚弱的社区社会组织、少量的理想社会组织和其他类型的社会组织并存的格局。第四,资源依赖机制是外部环境影响社会组织参与社区治理效果的核心机制。具体而言,专业社会组织对于政府的资源具有高度依赖性, 这种依赖关系通过注意力分配机制,影响专业社会组织对于社区的治理参与度,使得专业社会组织常常浮动于社区之上;社区社会组织则对于社区的资源具有高度依赖性, 这种依赖关系通过资源整合性机制,影响社区社会组织对于社区的治理能力,使得社区社会组织常常较为虚弱。第五,理论上的应对方式,是增强专业社会组织的嵌入性和提升社区社会组织的专业性。由此,基层治理的实践探索及其限制都可以得到清晰的理解。

期 刊
浙江社会科学
期 数
2018年07期
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