贵州城乡融合发展中的社会治理体系建设研究

丁 胜
贵州省社会科学院副研究员
韦幼青
贵阳职业技术学院副教授、西南大学西南民族教育与心理研究中心博士研究生
摘 要
一直以来,贵州立足城乡发展实际不断探索创新,城乡融合发展中的社会治理体系呈现智能化、立体化和网格化趋向,共建共治共享的社会治理格局基本形成。但基于城乡发展的不充分不平衡,以及人民日益增长的安全和服务需要,城乡社会治理体系也还存在城市流动性引致的动态复杂、乡村空心化伴随的治理困境、二元疏离潜在的相对剥夺感以及自发秩序总体不足等问题,城乡融合的社会治理体系建设依然任重道远。新时代背景下,贵州亟须围绕包容型城市打造、乡村振兴战略以及大数据战略行动等方面统筹发展,以不断促进城乡一体化社会治理新格局的形成。

历史地看,贵州经历的快速城镇化前所未有,中产阶级群体规模前所未有,自媒体对传统社会关系结构的冲击前所未有。在这些趋向的背后,是社会形势的动态复杂性、利益诉求的高阶多样性和行为关系的时空虚拟性,大量利益性、观念性、流动性矛盾以各种形式进入城乡社会治理领域,给经济社会的持续健康发展带来了冲击。新时代背景下,贵州亟须以城乡融合发展、权利保障优先、内部规范引领以及治理边界法定等原则为指导,围绕城乡社会治理一体化、大数据社会治理平台、乡村振兴战略以及包容型城市打造等方面统筹发展,不断促进城乡融合社会治理新格局的形成。

一、贵州城乡融合发展中社会治理体系建设的时代背景

党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,将以往“城乡统筹”改成了“城乡融合”这一新的表述。从“统筹”到“融合”,这是对城乡关系、城乡发展规律的再认识和再部署,对城乡社会治理体系的建设提出了新的更高要求。

(一)国家城乡融合发展新理念的提出

我国目前约有百分之六十的人口居住在农村,没有农村的有效治理,就没有国家治理体系和治理能力的现代化。2002年党的十六大报告提出“统筹城乡发展”的战略思路,统筹城乡发展在理论总结和实践探索中不断完善。2003年党的十六届三中全会提出“五个统筹”,把“统筹城乡发展”放在首位。2007 年党的十七大进一步提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济发展一体化新格局”,提出要把加快城乡经济社会发展一体化新格局作为推动农村改革发展的根本要求,明确了“城乡一体化”的发展目标;明确到 2020 年,基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。党的十八大进一步提出,解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径;加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣;把“城乡发展一体化”提到了国家战略的高度。党的十九大明确要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,将以往“城乡统筹”改成了“城乡融合”这一新的表述;把区域协调发展和乡村振兴上升到国家战略。深入理解并紧密对接新时代背景下城乡融合发展的内涵,并对城乡融合发展中的社会治理体系进行积极探索,对于推动贵州的现代化建设十分重要。

(二)贵州城乡融合发展的现实必要性

横向比较,贵州城乡发展不充分的情况比较明显,贵州城乡人均收入远远低于全国平均水平。因此,必须毫不动摇地以经济发展为第一要务,不断提升城乡居民生活水平和幸福指数,统筹城乡发展具有紧迫性和现实必要性。纵向比较,贵州城乡发展不平衡的问题比较明显。2010年,全国城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.23倍,同期贵州是4.07倍;2017年,全国比值降低到2.71倍,同期贵州为3.28 倍。可以看出,贵州经济增长了,但城乡居民的收入差距却远远高于全国平均水平。如果考虑到城乡居民在社会保障、基础设施等方面的差别,城乡之间的差距更大,统筹城乡发展的任务十分迫切。总的来说,在社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的时候,贵州城乡发展不充分不平衡的问题不仅影响经济协调发展,同时损害社会公平正义,必须解决城乡发展不充分不平衡的问题,推动城乡实现融合发展。

(三)贵州城乡融合发展中社会治理体系建设的重要性

随着贵州经济的快速发展以及社会结构的深刻调整,大量矛盾纠纷以各种形式进入社会治理领域,探索建立党领导下的分工治理体系十分关键。首先,城乡融合的社会治理体系建设是新时代维护稳定的客观需要。贵州发展速度之快、大开发大建设项目之多前所未有,各类新情况、新问题不断出现,维护秩序的压力也越来越大,传统的治理方法已不能完全适应时代变化的需要,需要统筹城乡社会治理方式创新。其次,城乡融合的社会治理体系建设是新时代满足群众更高要求的必然选择。在城镇化、信息化条件下,人、财、物流动速度不断加快,流动范围不断扩大,影响甚至破坏社会秩序的空间范围也随之变大,原有的社会管理机制时有滞后,新的治理机制又尚未建立,城乡居民对和谐稳定社会环境的需求显得十分迫切。加强城乡社会治理、提升协同治理和精准治理,成为新时代回应广大群众对平安期待的必然选择。最后,城乡融合的社会治理体系建设是贵州治理体系和治理能力现代化的重要一维。主动适应动态化、信息化、多元化社会治理要求,勇于破解制约社会治理的体制性、机制性、保障性难题,最大限度地挖掘潜力、整合资源,提升城乡社会治理效能。

二、贵州城乡融合发展中社会治理体系建设的主要做法

贵州的城乡关系大致经历了三个阶段:乡村供养城市阶段、乡村与城市分治阶段以及城市反哺乡村阶段。针对各阶段实际情况,贵州不断探索创新社会治理方式方法,城乡社会治理体系呈现智能化、立体化和网格化趋向,共建共治共享的社会治理格局基本形成,一些做法和经验具有较强的启发借鉴意义。

(一)智能化:城乡社会治理的共建共治共享

城乡社会治理在时空上存在较大差异,数据信息引入城乡社会治理无疑是突破时空距离实现融合治理的重要举措。贵州依托大数据战略行动计划,城乡社会治理智能化成效明显。

一是顶层推动。贵州作为全国首个大数据综合试验区,在将大数据作为经济发展换道超车路径选择基础上,同期将大数据引入社会治理领域,在加快“天网工程”“万物互联”“人像识别”等建设基础上,启动贵州社会治理大数据云平台建设,率先在司法改革、公安消防等社会治理领域掀起技术换代、理念更新的深刻变革,不断推动贵州城乡社会治理跃上新台阶。2015年5月,贵州启动社会治理数据资源整合上云工作,标志着治理信息化建设正式从以“信息”为中心的传统模式向以“数据”为中心的大数据模式转变。以大数据破解信息孤岛,较大程度上破解了情报滞后、协同困难等治理难题,对城乡社会治理起到了较大的保障作用。二是地方实践。在省委省政府部署和推动下,各地依托大数据优势不断促进城乡社会治理的智能化。贵阳市以“块数据指挥中心”建设为核心,重构社会治理工作模式,将“条数据”变为“块数据”,打造了开放式超级“数据航母云平台”,为城乡融合治理提供实时高效的数据支撑。遵义市强化平台集成,狠抓数据共享,强力推进“打、防、控、管、服”集成化、实战化,强化数据建模,狠抓业务融合,推进城乡社会治理的智能化、现代化。贵安新区依托全省“数谷”的优势,打造以大数据为核心的“三个平台”(天网工程、情报研判室、重大事件预警防范系统)综合治理格局,推进以数据信息引领城乡社会治理的现代化。三是聚焦重点。贵阳市等通过大数据服务平台的建设,有力推动了群众办事的便捷化和高效化,实现了“数据多跑路、群众少走路”的目标;安顺市等通过执法过程中的数据“留痕”有效规避权力乱作为;毕节市等还着力打造“数据铁笼”,不断将执法规范化和队伍正规化推上新台阶,实现了将权力关进制度的“笼子”。

(二)立体化:城乡社会治理主体的多元联动

城乡差距大是贵州面临的一个主要问题,差距不仅体现在经济发展、基础设施、公共服务等方面,同时体现在思想意识等差距上。总的看,城乡社会治理面临城市农村交叉、市民农民交叉、城乡管理体制交叉等问题,这“三个交叉”一定程度上增加了融合发展和统筹治理的难度。针对这些问题,贵州不断推动形成城乡社会治理齐抓共管的局面。

一是多元治理。省委省政府多次明确贵州的发展以人的全面发展与民生幸福为努力方向,通过理顺职能职责、权力清单等实现有效治理。贵阳、遵义、毕节等通过理顺城乡社会治理“条块关系”以及完善街道社会服务体制机制、强化村居委会自治功能、增强群众自治能力、完善社会志愿服务体系、加强社会组织建设、创新网络虚拟社会管理以及完善群众表达与参与机制等举措,形成了城乡多维立体的齐抓共管局面。二是联动治理。创新完善相关职能部门联动的立体化社会治理防控体系,执法部门不断健全扁平化指挥调度、立体化动态布警、多警联勤联值、巡处联动的现代警务运行模式,形成了全方位、多层次、立体化的城乡社会治理防控布局。贵阳市等以多主体联动治理为支点,创新完善相关职能部门联动的立体化社会治理防控体系,其中公安系统健全扁平化指挥调度、网格化动态布警、多警联勤联值、巡处联动的现代警务运行模式,在天上、地上、网上形成了从有形到无形、从人力到科技,全方位、多层次、立体化的社会治安防控布局。贵安新区在构建覆盖城乡的综合执法网基础上,精心织密警务、民众、技术、安保、民情收集“五张网”,形成立体化的治安管理防控体系,取得了良好的监督防范效果。

(三)网格化:城乡社会治理网络的全面覆盖

城乡融合发展中,职能部门之间、职能部门与基层政府之间、基层政府与自治组织之间也还存在职能交叉和界限不清等现象,单兵作战和信息屏障导致的管理低效率和高成本时有存在。对此,需要将所有相关的要素聚集起来以实现有效治理,要求厘清职能、整合资源和激发潜能,突破城乡社会治理时间和空间的限制,实现信息、部署和行动的快速反应。网格化作为整合政府、社会、市场、自治组织与个人力量实现良性互动的协作平台,也是城乡融合发展与治理的重要依靠。

一是以“网格化”推动治理集约化和服务精准化。贵州的网格化治理历经多年发展,已然实现城乡覆盖并在城乡融合发展中发挥着重要作用。贵阳市按照管理层级扁平化、治理主体多元化、群众服务一站式和政社互动零距离架构打造的“新型社区”,获国家民政部基层社会治理创新称号,一些做法被学界称之为城市基层治理改革创的“贵阳经验”。新型社区成立以来,以网格化建设为重点,围绕社区服务本位的回归、职能部门资源的下沉、职能部门和新型社区职责的厘清、权随责走和费随事转的实施等做了大量工作,城乡融合治理实现了多元力量的整合和治理的高效运转。推动实现了治理资源的集约化和治理服务的精准化。二是治理专业化和服务多样化。贵阳市等以打造网格“全科医生”为努力目标,以“嵌入”治理和“代理”治理为主要举措,着力提升网格员的专业化水平、拓展知识面和延长服务半径。剑河县为实现社会治理的同步和高效,以网格化为平台,“微服务”贯穿网格网络,“三级网格”延伸服务触角,着力实现“人在格中走、事在网中办”,涉及群众利益的事项绝大多数能够通过网格得以办理。三是治理宽覆盖和服务立体化。黔西南州等高度重视并充分发挥城乡自生自发秩序作用,同时针对城乡差异建立联防考核机制、邻里守望制度等,对于城镇化进程中实现服务民生的快捷高效和促进矛盾纠纷化解发挥了重要作用。

三、贵州城乡融合发展中社会治理体系建设面临的挑战与存在问题

贵州城镇化建设取得了令人瞩目的成就,但同时也伴随着农村结构空心化导致的社会问题,以及人口大流动背景下城市治理动态复杂等问题。加之城乡社会治理中的自发秩序总体表现不足,建构秩序依然占据主导等实际,推动贵州城乡融合发展中的城乡社会治理体系建设依然存在挑战。

(一)城市吸引力引致乡村空心化,农村新的社会问题不断显露

一是城镇化对农村资源和要素的吸纳,导致贵州很多农村土地荒芜、产业萎缩,使得农村丧失了传统熟人社会的治理功能。即使农民住上了新房子,但父母没有儿孙膝下承欢,妻子没有丈夫相濡以沫,孩子无法享受父母的百般疼爱,乡村没有青壮年在家,总是显得格外冷清。在这一系列变化的背后,是传统熟人社会的濒临解体,乡贤不再,乡约不彰,自生自发的秩序式微,社会治理面临新问题。

二是农村的空心化较为严重,孤独的农村潜藏新的社会问题。农村优质资源的外流,导致社会问题以新的现象呈现出来,留守老人、留守儿童、留守妇女以及留守光棍等成为新的社会群体,一些农村赌博、酗酒、婚姻关系混乱以及虐待老人等问题逐渐凸显,成为社会治理的重点和难点。而这些新生问题由于介于法治和德治的“灰色地带”,有时难以有效治理。

三是农村基础设施和治理网格薄弱,治理时效性较差。贵州经济的快速发展,以交通为典型的基础设施建设使得绝大多数的农村受益,并日益融入城镇网络之中;社会治理领域诸如天网、网格化、联防队等的配置,农村社会治理不再是被割裂的部分。然而,农村基础设施和公共服务配套落后的情况也还存在,一些地区特别是交通不便的偏远农村,由于人口数量的持续减少而全面衰落,留守群体往往成为需要帮扶的对象,成为社会治理的难点,公共服务供给的不足,导致这些群体有时游离于有效治理边缘。

(二)城乡居民收入差距扩大,发展不平衡不充分导致相对剥夺感凸显

城乡居民收入在反映区域均衡发展、城乡一体化建设情况的同时,也映射出社会问题存在的深层成因。党的十八大以来,全国城乡居民收入稳定增长,差距继续缩小。但值得注意的是,贵州在保持经济快速增长以及城乡居民可支配收入增加的同时,城乡居民收入差距大的情况却十分明显,远远高于全国同期水平,这意味着贵州存在较为严重的发展不平衡不充分问题。将贵州的情况放在全国来看,贵州成为全国城乡差距最大的省份。以经济发展不平衡不充分为典型的问题是导致城乡社会问题多发的主要原因,也是现阶段贵州社会治理的重点领域和环节。

一是围绕利益诉求发生的矛盾纠纷增多,冲突形态多样且有时难以定性,导致社会治理陷入僵局。贵州较多地方处于国际上公认的黄金发展机遇期和“矛盾凸显期”并存时期,面临既要加快经济发展又要应对社会问题增多的双重压力,社会治理动态复杂。二是社会心态失衡导致的矛盾凸显,相对剥夺感使得一些社会问题平时并不显露,但累积的非理性在面对社会事件或显性冲突时,便可能集中表达或爆发,给社会治理带来极大的挑战。近年来,贵州城乡社会治理总体平稳,但在一些社会事件上,总会出现舆论一边倒甚至抨击行政当局的现象,陷入无论政府说真话还是假话,都会被认为是说假话、做坏事的“塔西佗陷阱”,社会治理进入群众从“事不关己的打酱油”到“表达不满的浇汽油”深层过渡阶段和动态复杂局面。三是财产权作为基本权利之一,弱化或不公都可能引发负面连锁效应。由于城乡发展的不平衡不充分以及存在的一些权力型贪腐问题,使得一些人追忆建国以来较长一段时期内的物质平均时代,一旦利益受损,首先将错误归结于政策不公,从而给社会治理带来隐患。

(三)城市化与农民工市民化相脱节,城市社会治理面临新的难题

资源的聚集对于城市的发展起到了极大的推动作用,其中人才的加盟和人口的集中对于城市的生产和消费等起到了积极作用。然而,涌入城市的资源尤其是人口需要一个消化吸收的过程,不足或者过剩都会导致新的社会问题。在贵州的城市化进程中,也还存在半城市化、伪城市化现象,即城市化不平衡不充分的问题。进城务工的转移人口虽然人在城市,但农民的身份并没有实质性的改变,城市化与农民工市民化相脱节,一定程度上加大了城市社会治理的难度。

一是集中居住的外来务工人员与本地市民之间的隔阂依然存在。在贵阳等一些外来务工人员集中的地方,“血缘”“亲缘”“地缘”等使得务工人员的同质化现象比较明显,这些集中居住区域往往被冠以农民工来源地名称的“村”,比如“黔西村”“河南村”等。调研显示,外来人员与本地人员两个群体相安无事的背后,是两个群体之间的相互冷漠和“二元”分治现象的凸显,存在潜在的排斥心理和冲突思维。一旦有矛盾纠纷,难免形成相互对立的两个阵营,给城市社会治理带来隐患。二是分散居住的外来人员成为社会问题高发群体。在贵阳等地的一些城中村、城乡结合部等地方,外来人员结构复杂,流动人口占比高,既有城市居民与农村居民的相互混杂,更有本地常住人口与外地流动人口的异质反差,给社会治理带来诸多不确定因素。三是流动性带来的治理难题。调研显示,高流动性导致社会治理存在底数不清、情况不明的问题,流动人口和暂住人口违法犯罪比例较大。在贵阳市云岩区等地,治安刑事案件中约有一半是流动人口所为,而这些流动人口中约有60%居住在东山煤矿村、大营坡、黔灵镇、改茶村、三桥望城坡、扁井等块状城中村。

(四)自发秩序总体表现不足,建构秩序依然占据主导

国家治理体系和治理能力现代化提出以来,贵州立足自身实际进行了创新实践,贵阳“职能下沉+权力清单”的“新型社区”、遵义市余庆县“制度建设+群众自主”的“四在农家”、安顺市平坝区“资源确权+治理赋权”的“塘约道路”以及铜仁市“村两委+乡贤会”的“铜仁样本”等,都对自发秩序在城乡社会治理中的作用和地位给予了重视。但总的来看,权力主导和依托资源投入维持秩序的做法还比较明显,内部规范、价值共识、村规民约、地方权威、社会组织以及专业合作社等依然没有发挥大的作用。

一是随着农村熟人社会功能的衰减,乡规民约等难以继续发挥有效治理作用。熟人不在、情怀难续或者是熟人还在但乡愁不在的情况比较普遍,农村社会治理正处于被撕裂到再重构的艰难历程中。二是由于城市社区人际关系的日趋独立与隔阂,价值共识或内部规范需要加以培育。2016年,中国的城镇化率为57.4%,同期贵州城镇化率为44.15%,远远低于全国平均水平。世界范围内看,城镇化率从20%提高到40%这个过程,美国经历了 40 年,日本经历了 30 年,而我国仅用了 20 多年,贵州则仅仅用了 10 多年。急遽的城镇化将传统要素甩在身后,使得社会治理面临巨大挑战:城市社区在国家权力和自生秩序重新组合进程中留下治理空白地带,而自治和德治这时可能缺场;法治化治理无论是国家还是居民都还没有做好充分准备,在此过程中,体制或许鼓舞并提高居民的政治参与,但权力会依托强制力和自由裁量权借“参与”加强控制,一定程度上导致社区自发秩序的不足;高流动性下的社区并非稳定的礼俗共同体,淡漠的人际关系使得传统的邻里守望、联防联治等治理方式难以发挥作用。三是社会组织作用发挥不明显。截至 2017年底,贵州有各类社会组织10000余家,其中全省性社会组织1100多家。总体上,贵州社会组织在社会治理中的作用发挥也还有大的空间,主要表现在参与社会治理的信任度低、动力不足以及存在权力或利益依附问题等方面。

四、贵州城乡融合发展中社会治理体系建设的几点建议

党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”这一重大命题,并将统筹城乡发展置于“五个统筹”之首,在此之后,城乡之间公共资源均衡化与公共政策差距缩小的趋势明显,为城乡社会治理体系建设创设了条件。党的十九大明确要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,为推动城市繁荣和乡村振兴指明了方向路径。对此,贵州应在统筹城乡两个主体发展基础上,加快形成党领导下的权力分工治理格局,同时引入大数据治理等技术,以此助推实现贵州城乡社会治理的一体化建设。

(一)城乡协调发展,推动城乡社会治理体系一体化建设

1.治理布局融入发展规划,推动城乡社会治理体系整体性发展。贵州作为城镇化率较低和发展任务较重的省份之一,为了统筹城乡发展和人的全面发展,“规划的变迁”(planned change)作为社会主义制度的优越性之一,具有积极的意义。通过规划的变迁:一方面,城乡融合在让农民选择向城市流动时,能够共享城市发展成果,使得农民进城务工既有利于城市发展也有利于个人发展;另一方面,城乡融合能够促进制度公平、福利共享,增加乡村魅力和吸引力,为城镇优质资源的回流奠定基础,促进乡村社会的进步和振兴。总体上,为了实现贵州城乡融合发展和社会治理良性互动,需促使城乡发展总体规划、土地利用总体规划、产业布局总体规划与社会治理体系的有机衔接,通过体制机制实现城乡之间发展的有机衔接。总体上,社会问题较多的城中村、城乡接合部村等应纳入发展规划进行整体改造,解决社会治理顽疾;对部分改造或暂时不改造的地方,推进治理要素聚集,尤其是引导群众参与到政策制定、监督、评估决策中,增强可治理性。

2.治理方式融合,多元主体共同致力于城乡融合治理。建设城乡融合发展的社会治理体系,贵州必须打破城乡分治旧思维,树立城乡融合发展新理念。对此,治权部门要转变管控思维,坚持人民主体地位、建立人民意愿表达机制、工作考核增加所在社区民众满意度调查等。无论是城市或农村,都应注重构建将更多利益相关者纳入的城乡融合治理体系。一是参照公共产品供给市场化方式。将更多利益相关者纳入到政策制定、监督、评估程序中,以人民的根本利益为出发点,满足城乡居民的生存和发展需要。二是引导多元主体参与治理。尤其是注重村居委会、社会组织、市场主体、乡贤精英等的融合治理,拓展自治宽度和减少政府治理成本。一方面,多元主体自我约束自我管理,其内聚力建立在成员的价值共识和利益共享基础上;另一方面,多元主体能有效监督和防范公权力的滥用,促使政府、社会、市场等遵循公共规则和社会规则,从而保障整个社会的公平正义。多元主体对权力的制衡比以权力制约权力的宪法制衡更为重要,中国无疑具有这一典型优势,贵州理应以此理念推动城乡社会治理的创新。

3.转变思想观念,突破城乡社会治理体制机制障碍。一是接轨新时代,满足城乡居民对更高层次社会治理体系的要求。历史地看,贵州所经历的快速城镇化前所未有,中产阶级群体规模前所未有,自媒体对传统社会关系结构的冲击前所未有的。将维系社会秩序和激发社会活力有机结合起来,最广泛、最充分地调动一切积极因素,推动社会治理关口前移,最大限度地化消极因素为积极因素。二是统筹兼顾,以城市繁荣和乡村振兴为基调构建城乡社会治理体系。城乡融合作为城镇和农村双向流动和选择的结果,它既不表现为单一的村民迫于生计的外流,也不是单一的城市居民由于环境吸引的内流,而是综合性因素考量和权衡的结果,也是“用脚投票”的结果。其中,城市和乡村各有自己的比较优势,因此城市化或者逆城市化也都有其合理性。基于此,新时代城乡社会治理体系建设需要兼顾城乡各自特点,突破二元分治的观念束缚。

(二)融入大数据战略行动,构建城乡共享的社会治理大数据平台

1.以聚合共享为目标,大力加强城乡社会治理中的数据采集应用。在城乡融合中,应充分发挥贵州大数据优势,助推城乡融合的社会治理体系建设;建立覆盖市、县、乡、村的网格信息系统,着力提升大数据条件下执法部门精准打击、精准管理、精准监督、精准服务的能力水平。一是数据全采集。围绕“全量汇聚、自主获取、创新采集”的思路,大力推进数据采集汇聚,努力为大数据在城乡社会治理中的应用提供强大支撑。二是数据全联通。大力推进多网融合,努力把散布在各业务信息系统中的数据全部整合进社会治理云平台,努力实现信息资源的立体化、全方位采集和智能感知。三是搭建大平台。大力推进移动执法体系建设和终端配备使用,努力为基层执法人员配置好快速执法的提速器、侦查破案的好帮手、治安防控的掌中宝、日常治理的小管家,提高工作效率。

2.推动社会治理数据源的优势互补,形成开放竞争的发展格局。一是数据人才不求所有,但求可用。治权部门要结合大数据建设、管理和应用等工作需要,坚持自我培养和外部吸收相结合的方式,借脑引智,提高科研攻关、自主研发、服务实战的能力。二是建构政府主导的多元参与格局,共同致力于城乡治理体系建设。在加大政府主导的大数据建设基础上,应通过政府购买、费随事转、权力清单等方式激发社会、市场、企业等主体参与到社会治理大数据的采集和应用中来,形成优势互补、多元参与、开放竞争的发展格局。三是建构大数据为主的多维合一治理机制。通过网格化“微服务”、信息化“微平台”、社会化“微治理”、多元化“微调解”,有效弥补城乡社会治理的时空短板,实现治理无盲点、矛盾不上交的工作目标。

(三)接轨乡村振兴战略,推动乡村有效治理新格局的形成

1.重视乡村自发秩序,打造自治法治德治相结合的柔性治理模式。一是重视基层自治。贵州黔西南州的一些乡村流传着一句口头禅:“法律十八条,九条人不知。”他们认为,国家的法律多如牛毛而又涉及各行各业,因此要靠学习所有的法律知识来维持秩序几乎不太可能,但法律是人们普遍遵守的道德和规范的提炼和展示,或者说,法律和乡规民约中的道德规范性要素具有共识性和共通性,都是底线性要求。进一步而言,人们不违法不是因为懂法,而是因为心中有戒律和道义,具体到乡村治理中,遵守乡规民约就不会违法。因此,贵州乡村的有效治理应充分发挥村民自治功能。二是重视法治与德治的有机结合。积极引导群众将约定俗成的内部规范与法治理念相融合,形成法治理念与民风民俗相互交融的村规民约。三是引导与激发自发性互助治理。通过推行“邻里守望”群众工作模式、开展五级联防等举措,引导村民自我管理、自我防范的主体性。

2.力量下沉乡村,注重搭建多维互动的社会治理网络。新中国成立以来,以党的领导权、政府治理权和村民自治权为主的正式权力构成了乡村治理的基本权力结构,辅之以立法监督权的人大、协商建议权的政协和司法处置权的公检法等正式权力和赋权的群众社团,共同构成了党的领导下乡村治理中六权分工的治理结构。也就是说,乡村治理结构中,在党的领导权之下,还存在政府治理权、村组织自治权、赋权性群众社团、自然演化形成的宗法权威以及合作社等多元主体。这些权力或权威在乡村场域里同时存在,构成了多维立体的治理网络,覆盖了乡村治理的方方面面。乡村振兴的有效治理不仅是权力在自治领域的合理让渡以节约行政资源和执法成本,同时需要执法力量的有效下沉以确保乡村的公平正义和秩序稳定。

3.尊重群众主体性地位,乡村有效治理体系需要村民的参与。调研显示,贵州的一些基层冲突事件中,村民在心理上倾向于寻求威权的党委政府的庇护,但行动上首先却是偏向熟人社会的第三方介入和议价性谈判,只有在冲突无解时,才会采取其它行动策略。在此过程中,村民会加强对自身的约束,一般不会首先选择与政府对抗。或者说,一般性冲突中村民选择容忍或寻求第三方主持公道是贵州乃至中国城乡社会治理中的一般现象。换言之,韧性威权主义文化和制度下的村民往往对政权充满信任,政权的“父爱式关怀”与传统文化中的内敛性,使得他们潜意识里极度依赖政权提供的安全保护,但现实中则表现为忌惮权力和仰视威严而不想、不便或不敢主动添麻烦,同时又希望被关注和被宠爱。因此,贵州乡村社会治理体系需要围绕村民这个主体进行现代转型,一是构建以村民为中心的治理体系,二是畅通村民参与治理的渠道,三是激发村民参与治理的热情,四是提升村民参与治理的能力。

(四)打造包容性城市,推动农民工市民化与权利均等化

打造包容性城市,推动农民工市民化与权利保障的制度化,鼓励并创造条件促进农民工参与到城市社会治理中来。城市管理体系的资源封闭性和运行机制的排他性形成的社会关系网络,使得城市文化形成一个封闭的、排外的文化共同体,农民工群体文化难以融入。大数据对信息与知识生产、扩散的重新塑造,冲击并削弱了传统权力壁垒,传统权力不再是社会治理的唯一依靠,单一治理的模式走向“终结”,进而需要公共决策的创新,如决策结构的开放化、决策过程的透明化、决策理念的民主化等。

调研显示,贵州越来越多的农民工或新市民逐渐希望自己能够参与到城市社会建设事务中来,这必然需要推动农民工政治参与制度化建设。对此,一是城市社会的各种公共组织和社会团体应向农民工开放,按照自愿的原则接纳他们成为城市社会的一分子;二是农民工应该享有与城市居民平等的表达权,能够依法建立维护自身权利的正式行业组织、工会组织;三是让农民工获得真正的选举权与被选举权,能够利用城市公共机制,伸张并保护自己的权益,有参与城市公共事务和表达意见的权利,使其真正融合城市社会公共生活领域之中。

五、简短结语

党的十九大将以往“城乡统筹”改成了“城乡融合”这一新的表述。“统筹”更多指向权力型整合、用城镇来统筹乡村;“融合”更多指向坚持党的领导权之下的分工治理,重视多元主体尤其是自治权的作用,表现为城市和乡村两者更为平等,互为融合的主体与对象,是一个平等、互动和协调的过程。“融合”语境下,贵州城乡融合发展中的社会治理体系也因此表现为坚持党的领导权之下的分工治理、多元治理和平等治理。即打破城乡制度上和观念上的二元结构,扫清城乡之间政治、经济、社会发展的制度障碍,致力于形成城市与乡村共生共荣的新格局,在顶层设计和公平正义的话语体系中重新认识城市与乡村的功能地位,建立城市与乡村融合的社会治理体系新格局,最终实现城乡全面、协调、可持续发展。

期 刊
贵州市委党校学报
期 数
2018年12月第6期
责任编辑:刘珊
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