迈向网格化管理:流动社会背景下的科层制困境及其破解之道

叶 敏
华东理工大学人文科学研究院副教授
摘 要
在中国的人口流入型地区,地方治理往往难以适应复杂多变的流动社会形势。流动社会对科层治理体系的最大挑战是带来了一种更大程度的碎片化政府,表现为科层治理体系的碎片化和协同失灵、科层治理体系的人员复杂化,以及科层治理体系的激励失灵与官员行为消极化。网格化管理代表一种在流动社会背景下形成科层体系内部协同的制度创新。网格化管理之所以被地方政府普遍采用,关键在于网格化管理通过一系列的机制创新,对传统科层治理进行了全方位的基础改造,构建了一套制度性的协同治理机制,较为有效地克服了政府碎片化问题,适应了流动社会背景下的公共治理需要。

一、科层制困境与中国的郡县治理之难

科层制被美国行政学家誉为人类组织建构上的伟大发明,“是一个自成方圆的独立的体系——一种社会组织的特殊形式”。在西方,科层制可以理解为民族国家的组织形态,其起源与欧洲的绵长战争及其后勤系统的发展有莫大的关系。对科层制作出开创性研究的韦伯 ( Weber) 认为,科层制具有技术理性上的显著优势:“一种充分发达的官僚体制机制与其他形式的关系,恰恰如同一台机器与货物生产的非机械方式的关系一样。精确,迅速,明确,精通档案,持续性,保密,统一性,严格的服从,减少摩擦,节约物资费用和人力……能达到最佳的效果”。而对中国而言,不断升级和调整的郡县制使得中国成为一个超大规模的统一国家。人类历史的发展也表明,无论是国家、军队、公司等大型组织,抑或是大型工程,离开科层制都是寸步难行的。科层制虽然功勋卓著,但是西方学者对科层制的批判之声一直绵延不绝。韦伯虽然推崇科层制的技术优势,但对科层制与议会民主之间的龃龉极为心忧,同时也指出科层制会产生信息秘密化和难以适应变化的问题。社会学家默顿 ( Merton) 指出了科层制存在的“反功能”,并将其视为结构中的部分对自身的一种保护机制,但会牺牲系统和整体的效率。帕金森 ( Parkinson)、梅耶 ( Meyer) 等人则注意到了科层制的自我扩张冲动,呈现出“问题—组织—问题—更多组织”的不断膨胀逻辑。按照布劳 (Blau) 的说法,“科层制的增长使得科层制运作变得同科层制试图解决的问题同样复杂”。法国组织社会学家克罗齐埃 ( Crozier) 对科层制的效率是失望的,他认为科层制困境的三大机制是非人格规则、判断性决策的集中化、等级地位的彼此孤立,三者是造成科层制反功能的怪圈。

在中国的传统话语中,国家治理层面的科层制被称为郡县制,或者说这是一种中央集权体制及其系列制度安排。历史学家吕思勉将封建与郡县视为传统中国的“国体”之分。与西方学者的思路较为不同,中国人对科层制困境的讨论主要体现在对郡县制的批评上,并且主要不是从组织学意义上去讨论问题,而是从治国理政的角度去认识。近代之后,随着封建专制的历史性退场,皇权专制已不是郡县治理之难的重点。而随着西方组织学意义上的科层制思想的引入,越来越值得思考的重点问题变成了偌大一个中央集权大国,如何破解科层制与生俱来的治理之困。新中国成立以后,政权深度前所未有,国家职能快速扩张,政府规模越来越大,中国成为超大规模的带有科层制特征的治理体系。在中央层面,党中央发挥着总揽全局的中枢性作用; 但是,实际的国家治理仍然呈现出部门林立的治理分割效应,在中央与地方关系上,容易出现“政令难出中南海”与“一放就乱、一收就死”的尴尬。改革开放之后,在市场化经济条件下,政府的计划管理职能下降,但是市场监管、公共服务和社会管理等职能进一步扩张,政府机构和人员膨胀进一步发展,垂直化管理也使得地方科层治理体系进一步复杂化。以至于域外有学者称市场环境下中国的国家系统是一种“分散的集权体制”,或者“分权的威权体制”。如果说古代中国对郡县制利弊争论主要在于宏观层面上的皇权专制和央地关系,那么当代中国面对的科层制困境则主要体现为科层治理体系的碎片化和治理能力不足的困扰。一方面,一个顽固的问题是,科层治理体系内部自动地发生着碎片化问题,部门分割、条块矛盾造成的科层治理难以形成治理合力; 另一方面,科层治理之困还在于官员激励失灵问题,庞大而复杂的科层治理体系有着很难调和的信息不对称和激励失灵问题,调动官员的工作积极性甚为艰难。

二、更大程度的碎片化政府: 流动社会对科层制困境的加剧效应

中国式科层治理体系层级多、规模大,治理负荷大,在世界范围内无出其右。即便漏洞百出、弊病丛生,中央集权的科层治理体系是中国组建超大规模国家的基本要件和制度基础。改革开放以后,中国式科层治理又遭遇了前所未有的“大变局”,即一场世界范围内空前绝后的人口大流动。根据国家卫生计生委流动人口发布的《中国流动人口发展报告 2016》, 2015 年中国流动人口规模达 2.47 亿人,每 6 个人当中就有一个流动人口。预计到 2020 年,流动人口仍有 2 亿人以上。而根据国家统计局发布的《2016 年中国农民工监测调查报告》, 2016 年中国农民工总量达到 2.817 亿人,其中外出农民工占 60.1%,外出农民工当中,跨省流动农民工有 7666 万人。人口大流形成的流动社会对科层治理的冲击是巨大的,如果说科层治理具有与生俱来的内部协调困境,那么流动社会对这种科层治理困境不是减弱了,而是有多个方面的加剧效应。在地方治理和基层治理领域,流动社会对科层治理困境的加剧效应体现为更大程度的碎片化政府,具体表现为科层治理体系的碎片化、人员复杂化和官僚行为消极化。

1.协同失灵: 人口流动与科层治理体系的碎片化

科层制的碎片化是一种内生性弊端。安东尼·唐斯 (Downs) 指出:“随着官僚组织的发展,组织内部劳动分工往往变得更加专业化,因为更多的人被卷入同一个决策中,这增加了协调的难度。而且,由于每个任务都被分割成许多小部分,人们难以了解整体情况。个体专业人员很少考虑如何使组织整体运行良好,更多的是考虑如何精通自己所在部分的工作。”类似的观点还包括,“由于分工、专业化,社会组织功能趋于分化,政府各主体均为特定任务而创设,有着各自独特的利益驱动或者行为逻辑,形成‘碎片化’的管理格局,从而缺乏一个运用权力与权威的中央整合机制……能够控制所有分化了的亚系统”。人口大流动显然无助于形成整体政府,反而会加剧科层治理体系的碎片化和协同失灵。人口流动增加了治理事务,不仅产生了围绕流入人口管理的新设机构,而且产生了一系列原来不在分工体系内部的新生工作领域。比如,人口流入型地方政府都建立了外来人口的管理服务机构,基层政府一般设立外来人口管理办公室,下面有一支由协管员构成的外来人口管理队伍。新设机构的增加不仅带来新的投入,而且使得科层治理体系的协调压力增加了。外来人口的输入还会在生产、生活领域制造一系列治理负外部性,比如大量外来人口以非正规经济为生存机制,对城市管理秩序和市容环境构成一定压力。但是,许多这些新生的治理事项往往都涉及多个部门,只有联合行动才能解决问题。以上海租赁违法搭建房屋经营废品收购站为例,涉及行政管理执法单位有公安、工商、城管、房管、综治、卫生、安监等多个部门。可见,“以户籍人口为对象的治理和服务体系,面对一个庞大的大范围流动的人口群体时,显得异常吃力”

2.流动社会与科层治理体系的人员复杂化

流动社会对科层制困境的加剧效应还体现为科层治理体系随着人口大流动进一步复杂化,并且越来越缺乏协同行动的能力。中国的人口流动形势是从农村向城市集中,从西部向沿海发达地区集中。并且,城市越大,对外来人口就越具有吸引力。根据国家卫生计生委流动人口发布的《中国流动人口发展报告 2016》,东部地区流动人口占全国跨省流动人口的 87.7%,中心城市吸收的跨省流动人口占到 54.9%。对于人口流入型地区而言,人口规模的快速增长,对地方科层治理体系会构成的最大冲击是人员复杂化。人口流入型地区的科层治理困境在于,政府的正式工作人员以户籍人口标准配置,正式编制是锁定的,但是实际的地方治理又要包括流动人口在内。作为一种变通性的应对办法,人口流入型地区的基层政府往往使用大量非编人员。笔者所在团队在 2012 年对上海郊区 N 镇做了较为全面的调查,截至 2011 年年底,该镇有常住人口有 36.1 万,外来人口达到了 19 万。但是上级核定给 N 镇的公务员编制只有 55 个,事业编制只有 80 人。作为机构改革的遗留,N 镇实际在岗的公务员编人员为 52 人,事业编人员为 166 人,编制锁定“只出不进”的控制人员为 21 人。如下表 1 所示,面对大规模人口的治理形势,N 镇的实际工作人员要大大超过正式编制数,总计有 2808 人,除了具有正式编制的公务员、事业编、编制控制人员之外,还有非编人员 131 人,社区干部 270 人,下派、三支一扶、储备干部等其他人员 36 人,各类协管员队伍人员 2132 人。不同性质的人员,在待遇上也有明显区别,在科层体系内部的政治地位也存在巨大差异。人员复杂化的副产品是同工不同酬,甚至收入高的正式编制人员越轻松,收入低的非正式编制人员干活多。这样一来,地方科层治理体系内部极易产生不公平感,挫伤积极性,很难使所有人员“心往一处想、力往一处使”。

3.风险聚集与责任规避: 流动社会与官僚行为的消极化

流动社会同时也是一种风险社会。人口流动促进人口的集聚,在资源环境上构成了承载压力,形成了一系列环境问题和公共安全问题; 同时,人口流动导致了一种陌生化社会,使得道德约束和社区机制对人的行为调节力度下降。2016 年,上海的户籍常住人口 1439.50 万人,即便经过严厉的人口调控,外来常住人口仍然高达 980.20 万人。在一些城市地区,“土客倒挂”形势日益明显。2014 年,上海闵行、嘉定、松江、奉贤、青浦等 5 个区的来沪人员比重超过 50%,来沪人员超过了户籍人口,成为人口“倒挂”地区。在人口“倒挂”地区,更是有一些流动人口集聚性区域,会因为社会需要驱动形成一种流动人口自我满足的非正规经济系统。有学者对上海基层综合治理机制的必要性分析时指出,“由于大量来沪人员及老城区人口的导入,使部分区域‘城中村’、违法搭建和群租等现象异常突出; 小发廊、小饭店、小网吧、小浴室、小棋牌室、小游戏机房等无证‘六小’场所蔓延,乱设摊、无证照经营现象难以遏制,原有的传统管理模式越来越不适应城市快速发展的需要”。对城市治理者而言,非正规经济往往被锁定为“脏乱差”的城市管理顽疾。在具体的基层治理和执行端,面对风险集聚的社会,科层治理体系下的官僚会理性地选择一种消极不作为的责任规避模式。官僚的消极不作为一般由两种模式。一种是提高合法标准、“一禁了之”,通过“一刀切”的强硬执法来解决流动人口造成各种社会治理问题,而不愿意思考和尝试更多疏导性、柔性化和以人为本的治理措施。提高合法标准对城市治理者也是一种风险规避,通过制度化地锁定非正规经济为“非法”,再以合法合规的方式去整治,就占领了合法性高地。另一种模式是部门、条块之间的“推卸扯皮”“争功诿过”,都不愿意跨前一步主动担当,以至于无法做到源头治理,“养痈为患”。下面是笔者在上海郊区 CG 镇一位基层干部对黑网吧治理的抱怨,其中明显体现出部门本位思想和不作为逻辑。

案例 1:“扯皮呗! 就拿这个黑网吧来说吧,黑网吧肯定是存在公共安全隐患的,那么综治办要牵头处理吧。那么还有一个,对公安机关来说要打击吧,它里面涉黄、涉毒的很多的,网上赌博啊,还有黄色录像啊,暴力游戏啊,你公安机关要打击吧。第三,你工商部门要整治吧,它存在违规经营、无证经营,或者说超范围经营。还有一个安管中心,也要去整治吧,安全生产上要监管吧,它私拉乱接电线,到处都是暴露的线头,存在非常非常明显的火灾隐患,你安管中心肯定要去管吧。但是谁去管? 谁也不管,就是这样的”(访谈记录- 2015-CG-2) 。

三、网格化管理: 制度性协同治理工具的创新与扩散

面对流动社会对地方治理构成的碎片化挑战,地方政府以往的应对办法主要是运动式治理。运动式治理是一种高度具有中国特色的治理工具。作为一种治理工具,运动式治理在中国不仅有着革命动员和政治运动的新传统,而且一直可以追溯到中国古代的官僚制传统。运动式治理可以理解为: “由各级政府、政府部门或领导干部发动的,以干部为主要的动员和参与对象,针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动”。作为行政运动 ( Administrative Campaign),“运动式治理”与政治运动的差别在于,动员范围局限于政府官僚制内部,完成的目标是行政性目标,而非政治性目标。“运动式治理”可以通过高强度的整体性动员机制在政府内部形成一种暂时性的治理合力,较为有效地克服政府碎片化问题。但是,作为一种中国特色的治理工具,运动式治理具有明显的局限性,不能有效应对流动社会的城市基层治理中的诸多问题,特别是运动式治理只能够以高成本方式实现一种政府内部的暂时性协同,无法制度化地解决科层治理体系的碎片化问题。如果说运动式治理的长处是能够形成一种暂时性协同,那么运动式治理的弊端则在于这种暂时性协同不仅难以持续,而且需要支付高昂的成本。

网格化管理则是地方政府在信息化时代运用现代信息技术的政府创新,目前已经在中国城市管理中得到普遍运用。网格化管理正是代表一种在流动社会背景下形成的科层体系内部制度化协同的制度创新。2004 年,北京市东城区首创网格化管理模式。2005 年,网格化城管模式被建设部纳入国家“十五”科技攻关计划“城市、规划、建设、管理与服务的数字化工程”重点项目示范工程。2005 年 7 月,原建设部向全国推广网络化管理,分三批确定深圳、成都、杭州、武汉、上海卢湾区等 51 个城市 ( 区) 作为全国数字化城市管理工作试点地区。在此之后,网格化管理迅速成为地方政府高度倚重的“治理利器”。党的十八届三中全会报告提出改进社会治理方式,要坚持源头治理,标本兼治、重在治本,以网格化管理、社会化服务为方向。上海市级网格化管理平台于 2005 年建成,并不断实现功能拓展,覆盖面已经拓展到了高速公路、城市快速路、林地、湿地、公园等专业领域。2008 年,区县平台全部建成,上海网格化管理基本实现了城市核心区域公共空间的全覆盖。2014 年,上海市委、市政府发布的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》( 沪委发〔2014〕14 号) 指出: 推进网格化与联勤联动的融合,建立全市相对规范统一的城市网格化综合管理体制。强化街道、乡镇在城市综合管理中的统筹协调作用,做实街道、乡镇城市网格化综合管理中心,建立以城管为骨干,公安为保障,市场监管、房管等相关职能部门派出机构、执法单位共同参与的联动工作机制和相对稳定的联勤队伍,增强对城市管理顽症的快速发现和处置能力。在“市委 1 号课题”的带动下,2015 年之后,上海以推进街镇平台建设为抓手,促进各街镇城市网格化综合管理中心的建设,村居工作站作为街镇平台的拓展终端,也在同步建设。到 2016 年 7 月,上海全市 208 个街镇平台中,已完成 160 个。下述材料是上海相关部门官员曾经在一次媒体采访中指出了上海采用网格化管理的必要性以及对网格化管理的基本认识,其中可见网格化管理是应对流动社会的城市管理机制创新。

“随着上海城市化快速发展和外来人口快速导入,城市规模不断扩大,城市管理的难度显著提高,仅靠传统的管理模式越来越难以有效破解城市管理领域的各类难题顽症。而网格化是一个辅助的智慧工具,它服务于政府部门,但又不是政府的组成部门,它是帮助市政府、区政府、街镇政府通过规范化、标准化、信息化快速地有规则地去指挥各个部门处理城市管理方面的很多问题。我们叫城市网格化综合管理平台,它的核心是管理,所谓网格化就是把这些管理区域网成一个个物理的格子,在每个格子里把发现问题的职能和处置问题的职能一一对位,然后通过信息化的渠道把它们快速畅通起来”

四、制度性协同: 流动社会背景下网格化管理对科层治理的基础改造

在横向竞争体制下,地方和官员在经济产业选择和社会治理创新上往往以“求异”为导向,但是网格化管理则似乎代表了一种地方和官员“求同”的逻辑,这里实际上说明网格化管理的治理有效性已经盖过了标签和话语上的竞争逻辑。那么作为一种新式治理工具,网格化管理的治理有效性又在何处,在理论上又当作何理解呢? 对此问题,学界较为共识性的观点认为,网格化管理之所以有效,关键之处在于对碎片化政府的破解。在具体破解机制上,有学者认为网格化管理不仅做到了“纵向到底”,而且“在横向上也把职能和部门打通,做到了‘横向到边’。网格化管理在层级、职能和部门之间进行了全方位的打通,实现了真正意义上的无缝隙运作”。“网格化管理通过数字技术的嵌入,延长了治理链条、整合了末端管理力量,有利于改善城市管理中长期存在的条块分割、各自为政现象,提升了管理精细化水平”。笔者以为,上述见解虽然总体正确,但是在具体的解释机制上失之于模糊。实际上,网格化管理之所以被地方政府普遍采用,关键在于网格化管理通过一系列的机制性创新,对传统科层治理进行了全方位的基础改造,构建了一套制度性的协同治理机制,有效克服了政府的“碎片化”,适应了流动社会背景下的公共治理需要。

1.“大口式管理”: 治理事务的有效分类与集成治理

政府碎片化的渊薮之一是机构林立、条块分割,分工过于细碎且难以协同。较为传统的解决办法是大部制改革和相对集中的处罚权设置,前者是通过机构合并来解决协同问题,后者则通过“权力划转”到特殊部门进行综合管理,比如城管部门。然而面对流动社会的复杂治理背景,无论是大部制改革还是相对集中处罚权设置,都只能做到对机构和权能的“小口式管理”,能够归并的机构有限,同时处罚权过于集中于单一部门也无法保障执行的有效性。网格化管理则是另外一种思路,既不通过机构合并,也不在于权能的划转,而是在不改变权能的机构归属的情况下,通过对治理事务的有效分类和集成治理,实现了对治理事务的“大口式管理”。与传统科层治理体系以功能区分为识别标准不同,网格化管理是在网格体系的基础上将管理事务按照事件和物件进行分类,事件是人和事的组合,物件是物理设施。在事件和物件区分的基础上,将事件和物件对应的管理职责按照系统的手册分配到具体的条块机构。这种识别模式的好处在于以一种“量出为入”替代了“量入为出”的转变,改变了治理事务识别分类的部门导向,树立了治理事务识别分类的需求导向。以上海为例,上海市住房城乡建设管理委于 2015 年 6 月颁布了《上海市城市网格化综合管理标准 (试行)》,在 2010 版 10 大类 120 小类的基础上将工作内容调整为 13 大类 144 种小类,具体包括: 部件类的公用设施、道路交通、环卫环保、园林绿化和其他设施等 5 大类 87 小类; 事件类的环卫市容、设施管理、突发事件、街面秩序、市场监管、小区管理、农村管理和街面治安等 8 大类 57 小类。纳入网格化网络实际上意味着部门机构向网格化管理系统让渡一定程度的事权,而网格化管理部门则吸纳和归总了不同部门的事权予以集成治理。

2.消除模糊空间: 科层治理体系的权责厘清与分工合作

网格化管理的另一大优势是消除模糊空间,对科层治理体系进行更为精细的权责厘清和分工合作。科层治理体系的清晰化一般涉及人、地、权责三个维度。人涉及到人口服务管理的边界,在流动社会背景下,户籍人口、常住人口、流动人口、工作人口往往突破了原有的管理边界,导致服务管理上的低效率。网格化管理在管人上采取地理方格基础上的实有管理,再基于地理方格上的人员性质进行差别化服务管理。传统区划体制在精细治理上有很大的困难,特别是一些历史原因导致许多所谓的“三不管”地带。网格化管理则通过更细的像素设置了新的“区划边界”,即地理方格,或网格。以上海奉贤 FC 镇为例,该镇从 2015 年开始推进“四网合一”的网格化管理,非常重要的前提工作就是“定好边界”。下面是 FC 镇在一份经验介绍材料商对“划好圈”的着重强调。

案例 2: 细化网格划好圈。我镇原有的网格管理以村居为最小单位。但每个村居小则 2 -3 平方公里,大则 5-6 平方公里,光靠几名村居干部管理,犹如大网捕小鱼,总有“漏网之鱼”。针对这一问题,2015 年我镇分别选取 5 个试点单位,将网格进一步细分到村组、楼组、路段或企业。还因地制宜,根据区域治理难点、热点,专门划分“特色网格”,如 CJQ 村将辖区内的晓阳农产品交易市场作为重要点位,单独设立网格。在试点的基础上,今年我们将对镇域内网格进行重新划分,初步设立网格 667 个,其中村组、楼组、路段、企业网格 632 个,特色网格 35 个。同时,针对一些历史界线不清或网格之间相互“谦让”的管理盲区,我们也将开展物理边界、职责边界的认定,确保网格划分全域覆盖、无缝衔接。

实际上,在我们对 FC 镇干部访谈时,他们坦言,在“划好圈”时做了大量工作。

“当初划分网格边界的时候,经过了三次修改。第一稿,三分之二有争议,村里的争议多,居委会的少一些。尤其是园区和夹居 (也就是交叉领域)。第二次筛选时要各领导到现场去看,当时还剩下 5 块地方有争议。第三次,就是老城区的南街一带了,各种房都有。划分采取的是五大原则: 属地化原则、便于管理原则、城市管理与行政服务区分 (比如房内房外区分)、资源逐步平衡配置原则,以及管理属地责任全覆盖原则”(访谈资料: 2016-FC-723) 。

第三个维度是权责的厘清。还是以 FC 镇的“四网合一”网格化管理创新经验为例进行说明。在部门、层级的权责厘清时,FC 镇花了极大的精力。FC 镇的网格化管理系统制定一系列权责厘清的清单,比如《FC 镇网格化城市管理前端处置Ⅱ级职能部门联系清单》、《FC 镇社会治理“四网合一”网格前端管理职责清单》、《FC 镇城市网格化综合管理中心责任清单》、《FC 镇社会治理“四网合一”网格、格长和管理员职责》,这些清单实际上把部门之间、层级之间、人员之间的权责进行了更为清晰化的划分,为“管好事”提供了指南。FC 镇的网格化管理中心主任认为,部门机构之间“定好责”是最难的,也是网格化管理的必备条件。网格化管理部门责任清单讨论确定之后,每个部门的负责人都要在责任书上“签字画押”。

3.有效的发现与处置: 基于信息技术的科层运作流程再造

网格化管理的显著特长在于其敏锐的发现机制。在以往的管理模式下,发现问题与处置问题要合一,同时又缺乏处置的监督评价机制,导致问题发现松懈、久拖不决。网格化管理构建了一种发现与处置适度分开,同时构建了一种程序化、精细化的处置流程。以 FC 镇“四网合一”网格化管理为例,网格化管理平台有着多元的发现机制: 第一个发现机制是网格巡查发现,即通过网格巡查员巡查发现问题; 第二是网格主动上报,即由网格成员主动上报问题; 第三个是 12345 市民热线的单子; 第四个是市民监督 APP 的上报问题。前两者发现机制可以视为内部发现机制,后两种是外部发现机制,两种发现机制之间有一定的替代关系。与此同时,FC 镇的网格化管理系统还搭建了一套三级响应的处置流程。一级响应机制利用原大联动外场监督员、各类协管员、环卫工人、社区干部、群众代表、社区民警、联防队员等整合的前端发现队伍作为前端处置第一力量,对辖区内所有发现的问题做第一时间的处置和反馈,由格长统一负责制。二级响应机制为社区、村本来就附有的职能和区、镇级对口管理部门,在一级处置响应无效的情况下,根据制定的处置责任清单,如涉及社区、村原有职能范围内的直接通过格长和站长的沟通,快速启用二级响应处置机制,涉及区、镇部门职能的,通过上报镇级网格化中心统一认定后派遣处置。三级响应机制为综合执法单位处置,在二级处置无效情况下上报镇网格中心认定是否需要启用综合执法处置机制。提交到社会综合治理联系会议讨论确定的处置方案一般需具备以下 4 个条件之一:(1) 单个案件涉及区、镇级处置部门 2 个或 2 个以上,经镇网格中心协调处置无;(2) 二级处置部门反复处置 3 次或 3 次以上仍无效;(3) 历史遗留疑难案件;(4) 其他突发性、大型整治类活动。网格化管理在处置上的优势还在于提供了一种手册式的处置指南。

4.“技术刚性”: 可视化、痕迹化的内部监督与官员激励

在流动社会背景下,治理无效的关键在于科层治理体系的监督失效和激励失灵,而搭载在信息技术平台的网格化管理系统则有希望通过一种“技术刚性”来缓和这个问题。技术与制度的关系较为复杂,但是越来越多的共识是技术并不是一种中立的物理性存在,而是可能形成一种技术对于制度的自主性影响。有学者指出,电子政务对政府行政程序具有“刚性化”塑造的作用力,电子信息手段“表现出极强的‘非人情化特征’遵守规则并排斥变通,从而使政务处理过程中的自动化运作的环节和工作不会因为人为的因素而出现随意增加、删减或跨越的状况; 如此一来,技术规制便能起到减少工作中的随意性和彰显严格规制行政权力运作的效能”。实际上,技术对制度体系的最大的影响是改变了信息流和信息的对称性程度,而信息流的不合理和不对称往往是造成科层治理体系内部监督失效和官员激励失灵的重要原因。网格化管理对科层治理体系的信息流动会造成两个层面的变化: 一是治理信息的可视化。原来的治理信息往往沉积在部门的抽屉里,不但部门之间难以“通气”,甚至同一部门的不同科室之间也不能互通信息,上下层级之间更是存在巨大的信息不对称。借助于现代信息技术和制度改革的叠加效应,网格化管理已经可以构造一种可视化的治理信息系统: 一方面,它能够将部门信息集成到信息平台,打破原来部门机构对信息的垄断与封闭; 另一方面,信息流动和平台化呈现往往会自动形成监督激励效果,因为通过治理事项的平台化呈现,官员的政绩和“面子”被直观化显示,极易展露于上级领导的视野。二是治理信息的痕迹化。通过网格化管理系统,“走流程”成为治理事项的处理机制,而一旦在系统中“走流程”,那么几乎所有的环节都会在系统中留下痕迹,而痕迹化本身就是一种信息呈现机制,有助于监督权力和规范权力运行。可以说,网格化管理系统对部门不作为、官员不作为会形成一种倒逼机制,其最为核心的作用机制就是基于信息技术平台形成的信息集中呈现和信息对称化。

五、结语与讨论

网格化管理的创新和应用在一定程度上有助于克服运动式治理的缺陷。不过,在中国现阶段,“运动式治理”和网格化管理并不是截然的替代关系,而很可能是同时并存和互动配合的治理手段。网格化管理通过对科层治理体系的基础再造,较为有效地适应了流动社会的治理形势,是中国特色的社会治理体制的有效创新。但是也应该看到,网格化管理亦存在一定的弊端和不断优化的必要性。

首先,网格化管理需要处理管理的边界问题。现在许多地方把网格化管理当成一个“筐”,什么都往里面装,实际上导致了一些不适宜网格化管理的治理事务的进入。此外,网格化管理也需要注意国家与社会的边界问题,网格化管理并不是要强化无限责任政府,而是要把该管、能管的地方管好,但是一些地方的网格化管理创新中很难把握其中的尺度。

其次,网格化管理与基层群众自治的关系问题。有学者指出:“网格管理还可以视为是在现代社会运用信息技术建立的具有‘保甲’功能的制度”; 但是这种“保甲”制度却可能造成“社区的自治空间似乎更加狭窄,居委会自治组织的身份和角色越加不明朗,社会组织成长乏力”的治理效果。类似的观点还有:“内生于网格化管理的行政推动则是其自上而下运行模式中必不可少的部分,伴随大量的行政事务沉入网格治理单元,极易导致网格泛化,进一步弱化了社区的自治能力,尤其对自治内生基础薄弱的社区来说更是一种破坏”。也即是说,如果网格化管理与基层群众自治的关系处理不好,就会形成对社会自治的挤出效应。2017 年 6 月 12 日,中共中央、国务院联合发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出,要促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接就是针对这个问题。因此,真正有效的网格化管理,其基础一定是社会自治单元的连接和有效支撑,而不是行政链条的无限延伸。

其三,网格化管理面临着发现能力与处置能力的不匹配问题。基层干部往往认为网格化管理确实大大加强了问题发现能力,但是对问题的处置能力则相对滞后,一些难以处理的棘手问题仍然无法通过网格化管理解决。因此,为了进一步适应流动社会的治理背景,实现基层治理体系和治理能力的现代化,网格化管理需要在边界设定、管理与自治衔接,以及发现能力与处置能力相匹配上作出不断优化。

期 刊
南京社会科学
期 数
2018年04期
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因篇幅所限,参考文献从略,正式引用请参考纸刊。
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